РАЗДЕЛ 2. Экономические механизмы сохранения биоразнообразия

 

Глава 2.6. Экономические механизмы сохранения биоразнообразия в мире

 

2.6.1. Экономические инструменты сохранения биоразнообразия в развитых странах

Обзор применения экономических инструментов в природоохранной политике развитых стран проведен рабочей группой Организацией Экономического Сотрудничества и Развития (ОЭСР) (1999)[11]. Была обновлена база данных ОЭСР по применению экономических инструментов для борьбы с загрязнением окружающей среды в странах-членах ОЭСР, а также для рационального использования природных ресурсов. В мире наиболее распространенными экономическими инструментами, относящимися к сохранению биоразнообразия, являются:

-    платежи за природопользование, представляющие собой платежи за использование того или иного природного ресурса (например, парка, мест для рыбалки или охоты).

-    налоги, предназначенные для обеспечения рационального использования природных ресурсов и являющиеся некомпенсируемыми платежами за их использование;

-    субсидии в виде всех форм явной финансовой помощи, предоставляемой загрязнителям или пользователям природных ресурсов на цели охраны окружающей среды (безвозмездные ссуды, льготные займы, снижение налоговых ставок, ускоренная амортизация и т.д.);

-    выплаты компенсаций за нанесенный экологический ущерб: суммы, уплачиваемые в соответствии с гражданским законодательством в порядке компенсации за ущерб, причиненный деятельностью, вызывающей загрязнение окружающей среды. Подобные суммы могут быть выплачены пострадавшим реципиентам (например, в случаях хронического или случайного загрязнения) или государству. Выплаты могут осуществляться в рамках конкретных норм правовой ответственности и принятых систем компенсации, или же в рамках компенсационных фондов, которые финансируются за счет взносов потенциальных загрязнителей;

-    перепродаваемые (продаваемые, передаваемые) разрешения, права или квоты, основанные на том принципе, что любое увеличение степени использования природных ресурсов должно быть компенсировано снижением на эквивалентную величину, а иногда и больше.

Экономические инструменты, предназначенные для сохранения биоразнообразия в узком смысле, относятся к категории "природные виды и дикая природа". Это разрешения на охоту и спортивное рыболовство и платежи за них, взимание платы за вход в национальные парки и программы субсидирования для сохранения и рационального использования живых видов. Использование таких инструментов встречается почти во всех развитых странах. Многие программы включают платежи, главным образом за получение лицензий на охоту, рыбную ловлю или ловлю животных и птиц с помощью ловушек. К числу других платежей относится плата за вход в национальные парки или на охраняемые территории, например, в Австралии (Большой барьерный риф), Канаде (Квебек), Франции (морские акватории), Корее и Польше. Поступления используются на цели охраны и содержания этих территорий.

Есть несколько систем продаваемых разрешений. В провинции Альберта (Канада) между профессиональными охотниками-следопытами продаются права на то, чтобы водить в охотничьи экспедиции за крупным зверем приезжих охотников-любителей. В Мексике охота на вид Боррего Симаррон осуществляется строго по разрешениям, которые продаются и на внутреннем рынке, и на международном. В некоторых странах (Нидерланды и Великобритания) предоставляется финансовая помощь для сохранения сред обитания диких животных и птиц. В Нидерландах можно получить безвозмездную ссуду на покупку частными природоохранными организациями территорий, представляющих экологическую ценность, а в Чешской Республике такие ссуды предоставляются на цели сохранения видов, находящихся под угрозой исчезновения. В Швейцарии также предоставляются субсидии для программ по сохранению биоразнообразия. В Швеции советы графств финансируют крупную программу известкования озер и водотоков (до 85% затрат) с 1982 г.; в 1997 г. было проведено известкование 6900 озер и 12000 километров рек и ручьев. В Финляндии и Польше выплачиваются компенсации за ущерб, причиненный охраняемыми видами животных и птиц.

В таблице 2.4 представлены различные экономические инструменты, применяемые развитыми странами, для охраны и рационального использования биоразнообразия.

 

Таблица 2.4

Инструменты для охраны и рационального использования биоразнообразия

Страна

Инструмент

Назначение

Ставки/Цены/Уровень

Примечания

 

1

2

3

4

5

Австралия

Платежи

Финансирование охраны Большого барьерного рифа

4 доллара с каждого посетителя, взимается с туристических фирм, организующих поездки на Риф

Поступления: около 3-6 млн. долларов в год (ожидаемые цифры)

Австрия

Сбор (на уровне провинций)

 

Сбор (на уровне провинций)

Спортивная рыбалка

 

 

 

Охота

..

 

 

 

..

..

 

 

 

..


Продолжение табл. 2.4

1

2

3

4

5

Канада (Альберта)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Канада (Квебек)

Плата

 

 

 

Продаваемые разрешения

 

 

 

 

 

 

 

 

Плата

 

 

 

 

 

 

 

Плата

 

 

 

 

 

 

 

Плата

 

 

 

 

 

 

Плата

 

 

 

 

 

 

Плата

 

 

 

 

 

 

 

 

Плата

 

 

 

 

 

 

Плата

Для регулирования промысла пушного зверя

 

Для регулирования права профессиональных охотников-следопытов водить экспедиции, состоящие из приезжих,  на охоту за крупным зверем

 

 

Для регулирования охоты

 

 

 

 

 

 

При выдаче разрешений на охоту

 

 

 

 

 

 

При выдаче лицензий на рыбалку

 

 

 

 

 

Взимается при выдаче разрешений на охоту с использованием силков

 

 

 

За вход в парки

 

 

 

 

 

 

 

 

За вход в заповедники

 

 

 

 

 

За вход в зоны регулируемой эксплуатации

 

10 долларов за 36 кв. миль; не более 40 долларов

 

Активно используются около 8800 разрешений; цены колеблются в пределах от 75 до 7500 долларов на аукционах; объем торговли не регистрируется

 

 

 

Взимается за охотничью лицензию и колеблется в пределах от 8 до 310 долларов, в зависимости от вида дичи

 

 

Колеблется в пределах от 13 до 252 долларов в зависимости от вида дичи и места проживания охотника (резидент или нерезидент)

 

 

От 8 до 95 долларов, в зависимости от вида рыбы и места проживания рыболова (резидент или нерезидент)

 

 

15 долларов для резидентов

244 доллара для нерезидентов

 

 

 

Взимается только с охотников и рыболовов; колеблется от 13 до 160 долларов в зависимости от места проживания (резидент или нерезидент) и от вида рыбы (дичи)

 

Взимается только с охотников и рыболовов; колеблется от 13 до 751  долларов в зависимости от вида использования

 

Взимается только с охотников и рыболовов; колеблется от 16 до 180 долларов

Поступления: 90-95000 долларов (1997-1998)

 

 

..

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Поступления: 8,5 млн. долларов (1997-1998). Частично используются для финансирования инициатив по сохранению рыбных запасов и дикой природы.

 

Поступления: 14,5 млн. долларов; небольшая часть платы (1,6-3,25 доллара) поступает в фонд сохранения среды обитания

 

 

Поступления: 9,9 млн. долларов; небольшая часть платы (2,25 долларов) поступает в фонд сохранения среды обитания

 

Поступления: 108000 долларов; небольшая часть платы (1,6 доллара) поступает в фонд сохранения среды обитания

 

 

..

 

 

 

 

 

 

 

 

..

 

 

 

 

 

 

..

 


Продолжение табл. 2.4

1

2

3

4

5

Чешская Республика

Субсидия

Для поддержки видов, находящихся под угрозой исчезновения

..

..

Дания

Плата

 

 

 

 

 

 

Плата

 

 

 

 

 

Плата

 

Для покрытия расходов по организации охоты и регулированию ресурсов спортивной охоты и рыболовства

 

Регулирование спортивного рыболовства;

разрешения на рыбную ловлю

 

Регулирование морского спортивного рыболовства, выдача разрешений на рыбную ловлю

За лицензии на охоту: 355 крон в год

 

 

 

 

 

100 крон в год; 75 крон в неделю; 25 крон в день

 

 

 

250 крон

 

 

 

 

Поступления: 61 млн. крон

 

 

 

 

 

Поступления: 22 млн. крон; поступления используются для регулирования рыбных запасов

 

 

Поступления: 8,4 млн. крон; поступления используются для регулирования рыбных запасов

Финляндия

Плата

 

 

 

 

 

 

Плата

 

 

 

 

Субсидия/

компенсация

Для покрытия расходов по организации охоты и регулированию ресурсов спортивной охоты и рыболовства

 

Для покрытия расходов по регулированию ресурсов рыболовства

 

Компенсация от государства за финансовые убытки вследствие сохранения природы, а также за ущерб, причиненный охраняемыми видами животных и птиц

Охотничья лицензия: 120 марок в год (1999)

 

 

 

 

 

Рыболовная лицензия: 90-150 марок в год (1999)

 

 

На индивидуальной основе

Поступления: 50 млн. марок (оценка за 1999 г.)

 

 

 

 

 

Поступления: 50 млн. марок (оценка за 1999 г.)

 

 

 

Всего: 80 млн. марок (оценка за 1999 г.)

Франция

Налог

Взимается с морских пассажиров в охраняемых природных акваториях

Не более 10 франков с пассажира

Поступления: 3,2 млн. франков в 1997 г.; используются для финансирования Национального парка Порт Кро, Прибрежного заповедника и Национального лесного ведомства

Германия

Охотничий и рыболовный налог

Налог на продажу предметов роскоши, которым облагаются привилегии охоты и рыбалки

В разных муниципалитетах разный; в среднем от 10 до 20% годовой стоимости охотничьей или рыболовной привилегии

Поступления: 49 млн. марок (1996); независимые округа имеют право на получение поступлений; не взимается в Берлине, Бремене, Гамбурге и Баварии.


Продолжение табл. 2.4

1

2

3

4

5

Греция

Плата

 

 

 

 

Плата

Вход в национальные парки и исторические памятники

 

 

Взимается при выдаче охотничьих лицензий

200-1200 драхм с посетителя

 

 

 

В зависимости от географического охвата (местная, региональная, общенациональная)

Поступления в основном используются для поддержания территорий в порядке

 

Специальные разрешения для территорий с ограниченным доступом

Венгрия

Плата/взнос на сохранение ресурсов спортивной охоты и рыболовства

 

Плата и штрафы за рыбную ловлю

..

 

 

 

 

 

 

..

50-1000 форинтов за голову дичи; зависит от вида дичи

 

 

 

 

..

..

 

 

 

 

 

 

..

Исландия

Плата за право охоты

Для регулирования охоты и поголовья диких животных

1600 крон в год за разрешение на охоту (всего поступлений: 17 млн. крон)

Поступления используются для регулирования ресурсов диких животных и птиц; плата позволяет регулировать охоту

Япония

Охотничий налог

Регулирование и охрана ресурсов дикой природы

2200-6500 йен с человека в сезон, в зависимости от орудий охоты

..

Корея

Плата

 

 

 

 

Фонд

Организация работы природных парков

 

 

 

Для сохранения экосистем

0,71 вон с посетителя

 

 

 

 

..

Поступления: 15 млн. вон (1997); направляются в администрацию национальных парков

 

Действует с 1999 г.

 

Мексика

Продаваемые (охотничьи) разрешения

Регулирование охоты на вид Боррего Симаррон (Ovis candensis)

12 разрешений, продаваемых с аукциона по 52000 песо каждое

Продажа разрешений разрешается на внутреннем и международном рынках; отмечались случаи продажи за 50000-200000 долларов США

Нидерланды

Субсидия

 

 

 

 

 

Плата

 

 

 

Плата

 

 

Субсидия

Покупка особых природоохранных территорий частными экологическими организациями

 

Для регулирования охоты на диких животных и птиц

 

Для регулирования рыбной ловли

 

Для содействия эффективному контролю над охраняемыми территориями

..

 

 

 

 

 

Плата за охотничьи лицензии

 

 

Плата за рыболовные лицензии

 

..

 

Бюджет: 57,2 млн. гульденов

 

 

 

 

..

 

 

 

..

 

 

Бюджет: 1,8 млн. гульденов; предоставляется владельцам охраняемых территорий


Окончание табл. 2.4

1

2

3

4

5

Польша

Плата

 

 

 

Плата

 

 

 

 

Плата

 

 

Выплата компенсации за нанесенный ущерб

Пользование национальными парками/вход в них

 

Охотничьи разрешения

 

 

 

Разрешения на рыбную ловлю

 

Компенсация за ущерб, причиненный охраняемыми видами фауны

В каждом парке по-разному

 

 

Дифференцированные ставки и условия для польских граждан и иностранцев

 

..

 

 

..

.

 

 

 

..

 

 

 

 

..

 

 

Выплачивается из государственной казны

Швеция

Субсидия

Финансирование известкования озер и рек

До 85% затрат

Всего: 130 млн. крон; безвозмездные ссуды выплачиваются муниципалитетам и ассоциациям по сохранению рыбных ресурсов

Швейцария

Субсидия

На программы биоразнообразия

..

..

Великобритания

Выплаты

 

 

 

 

Субсидия

 

 

 

Субсидия

Владельцам объектов, представляющих научный интерес

 

Для защиты дикой фауны в сельской местности

 

Для улучшения и расширения сред обитания диких животных и птиц

В соответствии с соглашениями об использовании

 

 

..

 

 

 

..

..

 

 

 

 

..

 

 

 

..

Символ:

.. = данные отсутствуют

 

Суммы в 1997 году, если не указано иначе

 

В более широком смысле экономические инструменты сохранения биоразнообразия охватывают рациональное использование лесных ресурсов, земельных ресурсов, рыбных, водно-болотных угодий. В обеспечении рационального использования лесных ресурсов преобладают субсидии. Все системы направлены на расширение или сохранение площадей лесных массивов и качества лесов. Для того, чтобы воспрепятствовать ухудшению состояния лесов, применяются также налоги и платежи. В Нидерландах, где количество и площади лесных массивов относительно малы, действуют четыре программы субсидирования: от финансовой поддержки расширения площади лесных массивов на прежних сельскохозяйственных угодьях до поощрения сотрудничества между государством и частным сектором. В провинции Квебек (Канада) также используется целый ряд экономических инструментов для обеспечения рационального использования лесных ресурсов, начиная от сборов за рубку леса и кончая субсидиями, платежами и разрешениями. В Финляндии выдается субсидия для компенсации землевладельцам издержек по проведению экологически благоприятных работ, в зависимости от реальных потерь выхода продукции вследствие проведения таких работ.

Платежами может облагаться и рубка деревьев. В Австрии предусматривается освобождение от этих платежей, если взамен срубленных высаживаются новые деревья. В провинции Альберта (Канада) плата не взимается за древесину, которая может быть заготовлена только с большими издержками. Такое исключение должно препятствовать бесхозяйственности при использовании древесины. Платежи за рубку деревьев служат достижению разных целей. В целом ряде случаев поступления от них используются на лесовосстановление. В провинции Квебек платежи также идут на формирование более реалистичной рыночной стоимости этого природного ресурса. Система платежей в Чехии, Корее и Польше направлена на то, чтобы предотвратить использование лесных массивов не по назначению, для чего предусматриваются штрафные санкции, когда такое использование имеет место. Наконец, в провинции Альберта действуют платы за невыполнение нормативно-правовых требований, направленные на предотвращение сверхнормативной валки леса и хищнических методов лесозаготовки. Аналогичным образом в Польше предусматривается выплата компенсации за причиненный ущерб, чтобы предотвратить преждевременные заготовки древесины.

Наиболее распространенным инструментом, используемым для рационального использования водно-болотных угодий, являются субсидии. Ряд  мер (в Дании, Швеции, Швейцарии, Великобритании) действуют в рамках агроэкологических программ; например, в Швейцарии предоставляется безвозмездная ссуда фермерам, владеющим лугами по соседству с водно-болотными угодьями. Если фермер не ведет интенсивного использования этого луга, а ограничивается скашиванием травы (грубых подстилочных злаков) для скота (т.е. защищает водно-болотные угодья), он получает безвозмездную ссуду. В Великобритании предоставляется субсидия фермерам, которые защищают соленые болота путем применения специальных технологий. В Квебеке (Канада) предусматриваются льготы по подоходному налогу за передачу в дар земель (в том числе водно-болотных), имеющих высокую экологическую ценность. В США применяются переуступаемые права в рамках системы накопления в банке кредитов за ослабление воздействия хозяйственной деятельности на водно-болотные угодья, а также платежи.

Для сохранения ценных с экологической точки зрения (и уязвимых) территорий, а также сохранения качества почвы и ландшафтов в странах ОЭСР применяется широкий набор экономических инструментов, наиболее популярным из которых являются субсидии. В Дании и Греции существуют четыре программы субсидирования в целях обеспечения рационального использования земель и охраны почвы, в Швейцарии - пять программ, начиная от поддержки фермеров и кончая поощрением отказа от использования пестицидов и помощью в насаждении лесозащитных полос. Программы субсидирования имеются также в Австрии, Канаде, Исландии, Нидерландах, Швеции, Великобритании и США. В Великобритании программы нацелены на фермеров в районах, чувствительных к нитратам, и в районах, представляющих научный интерес; в этих программах ставится задача перейти в практике ведения сельского хозяйства к методам устойчивого производства, например, путем предоставления поддержки в устройстве приспособлений для сбора отходов и путем компенсации потерь в доходах. Швейцария также выплачивает компенсацию финансовых убытков, связанных с проведением мероприятий по охране окружающей среды. В США осуществляется ряд программ поощрения фермеров к совершенствованию практики сохранения земель и к прекращению обработки земельных участков. В Чешской Республике и Венгрии применяются платежи за вывод земли из сельскохозяйственного оборота, а в Греции и США облагаются платой лица, приобретающие права выпаса скота на общественных землях. В Дании, Финляндии и Швеции введены налоги или платежи за выемку материалов (включая торф в Швеции).

В области управления рыбными ресурсами наиболее распространенным экономическим инструментом являются квоты на лов рыбы. В Канаде (Квебек), Исландии и Швеции также применяются платежи. Их главное назначение состоит в ограничении коммерческого лова рыбы, снижении затрат на ведение лова и максимизации устойчивых уловов. В ряде стран предоставляется финансовая и иная поддержка для поощрения экологически разумной эксплуатации рыбных ресурсов. Эти меры поддержки в обзор не включались.

 

2.6.2. Экономические инструменты сохранения биоразнообразия в странах Центральной и Восточной Европы

Все более активно используются экономические инструменты в странах Центральной и Восточной Европы[12]. Пприменительно к сохранению дикой природы и биоразнообразия в большинстве стран наблюдается использование экономических инструментов, в основном, контролирующих выполнение законодательства. Например, в Эстонии действуют платежи за ущерб дикой природе – незаконный сбор растений, охоту и т.д. Размер платежей составляет до 1 тыс. долл. за млекопитающее, 100-600 долл. за сохраняемые виды птиц, до 200 долл. за вылов рыбы, 2-100 долл. за растения. Платежи поступают в экологический фонд. Общие поступления составляли от 20 тыс. долл. до 140 тыс. долл. в год за последние годы, главным образом, от незаконной ловли и охоты.

Для охраны лесов используются различные экономические инструменты. Например, в Хорватии введен фонд лесовосстановления. Фонд наполняется за счет платежей, которые определяются по объемы продажи и качеству древесины в размере 15-20% в зависимости от типа древесины. Организован также фонд для перевода земель под лесонасаждения. Платежи в фонд составляют 3% цены древесины. Кроме того, установлены платежи за недревесные функции леса. Платежи взимаются со всех юридических лиц, действующих на территории Хорватии, в размере 0,03% от дохода компании и ежеквартально перечисляются на специальный счет. В 1997 г. введены платежи за передачу прав на лес и лесные земли. Платежи могут быть использованы в течение 2 лет только на приобретение земель с целью лесонасаждения. Имеются платежи на продукцию из древесины. Юридические и частные лица при продаже продукции из древесины обязаны вносить плату в размере 2,5% от цены продажи. Плата поступает на счет местных органов власти для финансирования муниципальной инфраструктуры.

В ряде стран региона введены платежи за альтернативное использование сельскохозяйственных и лесных земель. В Чешской Республике действуют платежи за альтернативное использование сельскохозяйственных земель, имеющие компенсационный характер. Сложилась значительная дифференциация платежей в зависимости от качества почв, экологических характеристик; коэффициент дифференциации колеблется от 5 до 20 для природных парков и охраняемых территорий. В Чехии 60% платежей поступает в государственный экологический фонд, 40% – в муниципальный бюджет. Годовые поступления составляют 13-17 млн. долл. Признается ограниченная эффективность платежей для стимулирования сохранения сельскохозяйственных земель. Плате за альтернативное использование лесных земель в Чехии придается большое значение, поскольку 1/3 территории страны покрыта лесом, выполняющим не столько экономические, сколько экологические защитные функции. Ставки платежей базируются на стоимости воспроизводства древесины и корректируются в зависимости от функций леса. Плата рассчитывается по среднегодовому производству древесины (6,3 м3/га), средней цене древесины и коэффициентам (1,4 – для лесов производственного назначения, 2-5 – для охраняемых лесов). В случае безвозвратного вывода лесных земель из оборота применяется ставка дисконтирования 0,02. Поступления платежей распределяются в пропорции 60% к 40% между государственным экологическим фондом и муниципальным бюджетом, составляя 0,6-0,7 млн. долл. в год. В качестве дополнительного административного инструмента применяется штраф за несанкционированный отвод сельскохозяйственных и лесных земель, в 500 раз превышающий средний оклад. Годовые поступления штрафов в экологический фонд составляют 0,1 млн. долл. Похожая система платежей действует в Словении. Размеры платежей основываются на кадастровой оценке земель.

 

2.6.3. Экономическое стимулирование сохранения биоразнообразия

В документах ОЭСР меры по стимулированию сохранения биоразнообразия трактуются весьма широко, включая три направления[13]:

1. Экономическое стимулирование:

-          платежи, экологические налоги

-          создание рынка и установление прав собственности

-          реформирование или отмена негативных субсидий

2. Регулирование и фонды:   

-          стандарты, нормы, лимиты

-          экологические фонды и государственное финансирование

3. Организационные основы:

-          информационное, научное, техническое обеспечение

-          экономические оценки

-          институциональные аспекты и вовлечение заинтересованных групп.

Экономическое стимулирование сохранения биоразнообразия основано на категории экстерналий (внешних эффектов) и провалов рынка. Экологическая экономика предлагает решение проблемы экстерналий путем выявления теневых цен и введения соответствующих им налогов и платежей, которые отражают ущерб, наносимый общественным благам. Большое внимание уделяется установлению прав собственности и упорядочению субсидий в экономике. Большинство экономических инструментов изучены и развиты применительно к загрязнению окружающей среды. Сохранение или устойчивое использование биологических ресурсов имеет как общие, так и специфические особенности по сравнению с экологическими проблемами. Затраты, возникающие при потере биоразнообразия, имеют иную природу в отличие от четко адресного ущерба, возникающего при загрязнении окружающей среды. Поэтому стандартные экономические инструменты, компенсирующие провалы рынка, необходимы, но могут оказаться недостаточными применительно к ценности существования или наследия применительно к экосистемам. Требуются дополнительные институциональные меры.

Применяемые экономические инструменты включают платежи за лесопользование для стимулирования устойчивого использования лесных ресурсов, платежи за землю для поддержания и восстановления земель, лицензии и налоги на вылов рыбы, платежи за забор подземных вод, покупки разрешений на охоту, сборы в национальных парках и др. В основе использования фискальных инструментов для защиты биоразнообразия лежит идея о том, что общественная цена потерь биоразнообразия должна быть включена в цену продукта, вызывающего эти потери. Для реализации идеи необходимо денежное измерение общественных предпочтений в сфере биоразнообразия. Адекватные экономические оценки биоразнообразия обеспечивают экономическую и экологическую действенность применяемых инструментов. Однако сложная природа биоразнообразия не позволяет осуществить точные экономические измерения во всех случаях, хотя имеется опыт их получения для конкретных ситуаций. Поэтому применяемые платежи и налоги не полностью выявляют социальную цену потерь.

Сложности, возникающие в связи с выявлением и оценкой экстерналий, приводят к тому, что экономические инструменты часто не используются для интернализации экстерналий (внешних эффектов). Назначением экономических инструментов оказывается достижение согласованных экологических целей, покрытие трансакционных издержек, сглаживание ценовых различий экологически приемлемых альтернатив. Размер платежей и налогов обычно задается разницей доходности варианта устойчивого и неустойчивого использования биологических ресурсов. Характерен пример Нидерландов, где избыточное потребление подземных вод наносило ущерб экосистемам. Для снижения потребления правительство установило налог на извлечение подземных вод. Введение налога повысило цену подземной воды по сравнению с водой из поверхностных источников и стимулировало преимущественное использование поверхностного водоснабжения. Общей проблемой применения экономических инструментов в области биоразнообразия часто становится сопротивление министерства финансов, где неопределенность налогооблагаемой базы вызывает неприятие и непонимание.

Создание рынков и ясное определение прав собственности оцениваются в качестве важного экономического условия сохранения биоразнообразия. Установление четких прав собственности оказывает большое влияние на устойчивое использование биологических ресурсов, которые имеют рыночную цену: запасы рыбных ресурсов, охотничьи ресурсы, древесные и недревесные ресурсы леса. Стимулирующая роль прав собственности ограничена составляющими биоразнообразия, имеющими частную принадлежность. Ценность существования организма или экосистемы, которые не имеют рыночной цены, не принимается во внимание при отсутствии дополнительных мер регулирования. Однако максимизация потока доходов во времени от рационального использования рыночных элементов биоразнообразия может оказывать одновременно положительный эффект на нерыночные элементы биоразнообразия. Так, максимизация частного дохода при длительной консервации леса с целью дальнейших рубок дает положительные экстерналии ценности существования леса.

Передача прав собственности на лесные территории, требующие сохранения или устойчивого использования, местным поселениям имеет положительный результат. В Турции осуществлена передача лесного массива во владение местному сообществу, что способствовало улучшению состояния лесной экосистемы и качества жизни населения. В условиях общественной собственности на лес он хищнически вырубался местным населением, которое не имело стимулов к его сохранению.

Аналогичное положение с сохранением и устойчивым использованием биологических видов, находящихся под угрозой. В Южной Корее наиболее эффективным способом сохранения национального парка и черного медведя оказалось четкое определение прав местных жителей. В Мексике опробована продажа прав на отстрел редкого вида овцы. Правительство устанавливает допустимый размер охоты и в пределах установленного лимита размещает продаваемые квоты на охоту среди местного населения. Предложенная схема заинтересовывает сохранять животных и обеспечивает постоянный доход местного населения. Появляется стимул использовать наилучшие методы добычи животных в отличие от прямого регулирования, которое вводит административное ограничение методов рыболовства или охоты.

Продажа разрешений на охоту, рыболовство или создание иных типов рынка биологических продуктов и услуг неотделимо от регламентации прав собственности. Выбор формы собственности зависит от конкретной ситуации. Между крайними формами – полностью частная или полностью общественная – имеются промежуточные варианты. В ряде случаев частное владение оказывается недостаточным стимулом сохранения биологических ресурсов. Осуществляются программы передачи земель в общественное владение, организация охраняемых парков, заповедников, охрана водно-болотных угодий, выкуп сельскохозяйственных земель для восстановления болот. Но и общественная собственность на землю не является гарантией поддержания экосистем. В Финляндии основные вырубки древесины производятся в лесах государственной собственности. В частных лесах преобладает комплексное использование ресурсов леса. Общественная собственность на природные ресурсы облегчает проведение требуемой политики, достижения общественных целей, тогда как частная собственность обеспечивает наиболее эффективное использование прямой ценности биоразнообразия.

Когда сохранение экосистем осуществляется в форме общественной собственности и управления, отдельные права на устойчивое использование ресурсов могут быть проданы или переданы в длительную аренду частным производителям. Применительно к частным землям, требующим сохранения, практикуется частичная передача прав государству для ограничения определенных видов деятельности (ограничение развития, утверждение плана управления землей). Это оказывается предпочтительнее полной передачи прав собственности на землю государственным структурам или неправительственным общественным организациям, экономя затраты на поддержание земель, мониторинг, контроль. В Нидерландах введена система разрешений на забор подземных вод, которая передает права собственности на подземные воды правительству. Правительство продает разрешения на забор воды в пределах установленных лимитов. В Австралии собственникам земли требуется разрешение на вырубку растений. Чем более ясно регламентированы права пользования, тем проще вовлечение в новые рынки при участии органов власти в качестве посредников для сохранения ценности существования биоразнообразия.

Отмена или реформирование субсидий деятельности, которая оказывает негативное воздействие на биоразнообразие, обсуждается как потенциально действенная экономическая мера. Отмена "негативных стимулов" может не только уменьшить экологическое давление, но и повысить экономическую эффективность и сократить дефицит бюджета. Субсидирование осуществляется в разных формах, начиная от прямых выплат и поддержания рыночных цен до кредитования гарантий, технической помощи, развития инфраструктуры, облегчающей доступ в районы дикой природы. Государственные программы оказывают значительную поддержку сельскому хозяйству. Наиболее ярким отрицательным примером является предоставление государственной помощи для осушения водно-болотных угодий в США.  В Финляндии до 1997 г. предоставлялись субсидии на вырубку и экспорт леса, в Южной Корее – на перевод лесных земель в сельское хозяйство, в Дании – на лесопользование, в Австралии – на расчистку земли от растительности. В рамках Европейского Союза осуществляется поддержка сельскохозяйственных производителей в размере 43% общего сельскохозяйственного производства. Субсидии часто поддерживают природоразрушительную практику, излишнее производство. Отмена субсидий признается длительным и трудным политическим процессом. Ряд субсидий реформируются таким образом, чтобы связать их с экологически направленной деятельностью, меньшим использованием пестицидов и удобрений, увеличением органики, поддержанием лесополос и др. В Греции обнаружили негативное воздействие потока туристов на гнездование птиц. Росту численности туристов способствовала политика поддержания дешевого жилья. Во многих странах рыболовство является объектом значительных субсидий через поддержание рыночных цен, флота, оборудования, инфрастуктуры, торговых барьеров. В настоящее время изучается влияние этих субсидий на состояние морских экосистем.

Многие программы государственной поддержки организованы в те годы, когда вопросам сохранения биоразнообразия не уделялось внимание. Пересмотр или замена программ представляют собой возможность заметных экологических улучшений. В то же время нельзя недооценивать трудности отмены субсидий, поскольку субъекты субсидирования понесут заметные потери. Во многих случаях предлагается изменение программ с тем, чтобы достигать социальные и экономически цели с наименьшими экологическими последствиями. Изменение субсидий таким образом, чтобы встроить сохранение биоразнообразия в действующие программы, представляется более целесообразным, чем организация отдельных программ.

Государственное регулирование включает применение ограничений на деятельность, разрушающую биоразнообразие, стандартов и норм, привлечение экологических фондов. Использование мер административного регулирования и целевых фондов непосредственно достигает поставленных целей в тех областях, где имеется ясная связь между определенной деятельностью и ее влиянием на биоразнообразие. Недостатками этих мер являются значительные расходы на контроль за выполнением регламентаций, на финансирование фондов, а также недостаточная гибкость. Часто данные инструменты оказываются экономически неэффективными. Распространенными типами регулирования являются ограничения на использование уязвимых территорий, ограничение транспорта, посещений, строительства, рыболовства и морских поездок и др. Отмечается низкая эффективность запрета на охоту на редких животных. Так, в Южной Корее осталось всего 6 черных медведей, несмотря на запрет охоты. В сфере рыболовства введение лимитов на общий вылов рыбы не стимулирует обновление оборудования и технологий. Современная практика стимулирования устойчивого рыболовства объединяет административные меры - нормы на вылов и рыночные меры - размещение прав собственности среди рыболовецких форм, создание рынка торговли правами. В качестве крайней меры рассматривается введение моратория на уловы на период до восстановления популяции.

Одной из проблем прямого регулирования является направленность на охрану отдельных видов, часто без поддержания экосистемы в целом. Создание природного парка без буферной зоны может оказаться недостаточным. Отмечается важность сочетания мер административного регулирования с экономическими мерами. В Нидерландах охрана ресурсов подземных вод включает запрет на их изъятие в отдельных районах и экономическое стимулирование использования поверхностных вод через налогообложение потребления подземных вод. Во всех успешных случаях сохранения биологических ресурсов применяется целый спектр мер, где административное регулирование входит как один из компонентов.

Экологические фонды как финансовый инструмент сохранения биоразнообразия получили широкое распространение. Фининсирование экологических фондов осуществляется за счет целевых платежей и налогов при поддержке правительства - за счет выделения определенной доли налогов общего назначения, разовых поступлений от продажи активов. Имеющаяся практика представляет большое разнообразие форм организации, финансирования, оперативного управления фондов. В Польше экофонд аккумулирует поступления "долги в обмен на природу". В Великобритании доходы от национальной лотереи частично поступают в экофонд. Весьма разнообразны механизмы использования средств экофондов. Средства направляются на прямое финансирование, на снижение налогов или иные экономические стимулы сохранения биоразнообразия и ограничение определенных видов деятельности, покрывая разницу между прибыльностью устойчивого и неустойчивого использования биологических ресурсов. В Австралии фонд финансирует выкуп земель в экологически значимых районах. Земли выставляются на продажу по более низким ценам с условием заключения договора об ограничении деятельности, применении заданных методов хозяйствования и др. Таким образом, фонд финансирует разницу в затратах и доходах при устойчивом землепользовании и неустойчивом.

Создание организационных условий для экономического стимулирования и регулирования рассматривается в качестве самостоятельного направления политики сохранения биоразнообразия, включающего информационное и институциональное обеспечение. Потеря биоразнообразия во многих случаях может возникать в результате непонимания его ценности. Хотя осознается, что получение полной информации о ценности и всех функциях экосистем иллюзорно, но и частичная информация может обеспечить общественное мнение, политическую поддержку и правильный выбор мер стимулирования. В настоящее время накоплены обширные и разнообразные базы данных о биологических ресурсах планеты. Требуется осознание экономического, научного, политического потенциала данных, полученных в результате независимых исследований, а также объединение пользователей, собственников, исследователей. Совместные международные усилия могут создать новые области применения и возможности использования информационных ресурсов в политике, экономическом развитии, научных исследованиях.

С этими направлениями тесно связаны вопросы образования. Многие национальные парки осуществляют интерактивные и образовательные программы распространения информации среди местного населения и широкой общественности о биологических ресурсах и их ценности. Программы по устойчивому лесопользованию содержат образовательный элемент по распространению современной практики, приемов, технологий.

Сертификация и эко-маркировка продукции способствуют информированности общественности и формированию потребительского рынка, влияющего на распространение практики устойчивого природопользования. В Финляндии распространена и конкурентоспособна схема добровольной сертификации продукции леса, в Нидерландах – эко-маркировка продукции фермерских хозяйств, основанных на органике. Выбор животного или района в качестве символа также стимулирует сохранение природы.

Экономические оценки биоразнообразия являются одним из важнейших условий применения целенаправленных и взвешенных мер стимулирования, поскольку позволяют встроить ценность биоразнообразия в процесс принятия решений и преодолеть провалы рынка. В последние годы получила значительное развитие методология денежных оценок затрат и выгод осуществляемых проектов. Негативный пример реализации проекта строительства водохранилища в Канаде демонстрирует значимость экономических оценок биоразнообразия. Денежная оценка потерь биоразнообразия было произведена методом переноса выгод, методом транспортно-путевых затрат и субъективной готовности платить. Неучтенные при проектировании потери биоразнообразия составили 14-16% или 10 млн. канад. долл. от общей стоимости проекта. Несмотря на сложность и противоречивость денежных оценок, признается их стратегическая роль в стимулировании сохранения биоразнообразия и важность дальнейшего совершенствования методов расчета.

Институциональные основы являются необходимым условием применения мер стимулирования. В некоторых случаях существующие институты должны быть адаптированы к специфическим задачам сохранения биоразнообразия. В других случаях приспособление имеющихся институтов может оказаться более сложным, чем создание новых. Характерен пример Нидерландов, где при традиционно высоком уровне воды в стране осуществлялась политика дренирования. Действующие институты приспособлены для решения задачи дренажа воды. В настоящее время интенсивный забор подземных вод привел к обезвоживанию и потере биоразнообразия. В связи с этим стоит задача реконструкции или замены имеющихся институтов. Обращается внимание на сложности взаимодействия институтов, отвечающих за разные аспекты сохранения биоразнообразия. Показателен пример Южной Кореи, где ряд институтов контролировали национальные парки: министерство культуры и спорта, министерство внутренних дел, администрация по лесам, министерство экологии. В 1998 г. признано целесообразным передать управление национальными парками в министерство экологии. Неправительственные организации играют заметную роль в управлении, обладая поддержкой на локальном уровне, пониманием местных особенностей и приоритетов и вовлекая заинтересованные группы в управление.

Особое внимание уделяется комбинированию различных мер стимулирования сохранения биоразнообразия. Реализация, с одной стороны, общественных выгод сохранения биоразнообразия, с другой стороны, частных интересов принципиально возможна только путем сочетания всех направлений стимулирования. Комбинирование нескольких инструментов позволяет одновременно воздействовать на множество причин возникновения потерь биоразнообразия, особенно при неполной ясности относительно этих причин. При наличии "горячих точек" целесообразно применять целенаправленный стимулирующий инструмент и дополнять его набором других, воздействующих на поддержание экосистемы в целом. При наличии различных категорий пользователей биологических ресурсов целесообразно применение различных инструментов, что позволяет проводить дифференцированную политику в отношении разных групп населения (например, коренного населения). Более дорогой инструмент можно дополнять более дешевым. Для поддержания национальных парков в Японии используется следующий набор стимулирующих мер: четко установленные права собственности, создание экологического фонда, ограничение ряда видов деятельности, обучающие и образовательные программы.

Накопленный опыт применения инструментов в комплексе позволяет дать ряд рекомендаций. Действие нескольких инструментов не должно совпадать или значительно пересекаться, поскольку это слишком расточительно. Некоторое пересечение в действии инструментов можно допустить, когда существует неопределенность причин возникновения потерь биоразнообразия. Но и в этом случае направленность воздействия каждого инструмента должна быть четко определена, и административные расходы сведены к минимуму. Среди близких инструментов наиболее эффективным оказывается тот, действие которого наиболее жестко. Действие каждого инструмента должно быть направлено так, чтобы они не противоречили друг другу. Применяемые инструменты должны иметь наиболее простую форму и непосредственно воздействовать на причину возникновения потерь, что является залогом прозрачной и понятной политики сохранения биоразнообразия. Наиболее эффективный комплекс мер обеспечивает сохранение и устойчивое использование биологических ресурсов, стимулируя частную деятельность так, чтобы способствовать сохранению биоразнообразия.

Мировой опыт показывает целесообразность экосистемного принципа в стимулировании сохранения биоразнообразия. Экосистема рассматривается как единое целое, а не сумма отдельных компонентов, как функциональная единица биоразнообразия, существенно различаясь географически, биологически, по возможным антропогенным нагрузкам. В качестве наиболее конструктивного рассматривается подход по экосистемам и экономическим секторам.

Морские экосистемы представляют собой одно из последних общественных достояний. Основное воздействие на морские экосистемы оказывает коммерческое рыболовство. Отрицательное влияние также оказывают попадание чуждых организмов при сбросе балластных вод, загрязнение токсическими веществами. Происходят глобальные экологические изменения, такие как повышение уровня моря, изменение температуры океана и т.д. Основными причинами чрезмерной эксплуатации ресурсов морских экосистем являются, по мнению авторов, провалы рынка: отсутствие четко определенных прав собственности и адекватных мер контроля. Для решения проблемы предлагаются многолетние квоты на вылов рыбы. Квоты ограничивают размеры уловов и способствуют применению экономически эффективных методов лова, делая невыгодным перевылов рыбы. При действии квоты в течение длительного периода времени их владельцы заинтересованы в устойчивом рыболовстве. Однако квоты, сохраняя отдельные виды рыб, никак не влияют на экосистему в целом. Для минимизации сопутствующего ущерба необходимы сопутствующие меры, лицензирование и регулирование, отмена или реформирование субсидий, которые косвенным образом поощряют чрезмерное рыболовство, образование и развитие общественных движений.

Прибрежные зоны – это самые заселенные и наиболее интенсивно используемые экосистемы в мире. 60% населения Земли проживает в 100-километровой прибрежной зоне. Туризм, рыболовство, водный транспорт, сельское хозяйство, аквакультуры, промышленность, инфрастуктура оказывают многостороннее давление на богатые биологическими ресурсами прибрежные экосистемы. Быстро развивающиеся туристические области, не имея достаточно развитую инфраструктуру, транспортную сеть, канализацию, систему управления отходами, оказывают негативное экологическое воздействие. Спектр мер по регулированию прибрежных зон включает ограничение строительства на экологически уязвимых землях, ограничения на рыболовство и морской транспорт, ограничения на посещения и заполнение пляжей. При сложности контроля на обширных территориях прибрежных зон возникает необходимость сотрудничества с местным населением в обеспечении требуемого режима. При чрезмерном давлении туризма на экосистему предлагается развивать рынок экотуризма. Этот сектор экономики, который использует биоразнообразие в качестве основы для деятельности, имеет долгосрочный коммерческий интерес сохранения и устойчивого использования экосистемы. На практике туризм чаще наносит ущерб биоразнообразию, чем способствует его сохранению. Индивидуальные агенты рынка не учитывают негативные экстерналии. Необходимы дополнительные меры регулирования, создание системы лицензирования. В тех областях, где живые организмы находятся под угрозой, и мер регулирования оказывается недостаточно, необходима организация природных парков. Целесообразно на отдельных территориях вводить режим особой охраны.

Экосистемы пахотных и лесных земель, внутренних вод. Потери биоразнообразия пахотных и лесных земель, внутренних водоемов возникают в результате интенсивного распространения сельского и лесного хозяйства, промышленности, урбанизированных территорий. Наилучшим методом предупреждения отвода земель является планирование использования земель и регулирование строительства. Информация о потерях биологических ресурсов должна включаться в процесс принятия решений. Давление со стороны сельского хозяйства на экосистемы предлагается уменьшать механизмами регулирования или экономическим стимулированием сокращения источников и масштабов загрязнения. Выделяются четыре самостоятельных направления действий:

·  распространение информации о важности сохранения биоразнообразия с целью влияния на принятие решений;

·  регулирование и ограничение на пользование биологическими ресурсами, что способствует сохранению наиболее уязвимых элементов, но требует значительных расходов;

·  ликвидация такого стимулирования землепользования, льготного налогообложения и обеспечения инфраструктурой, которые противоречат сохранению биоразнообразия;

·  устойчивое использование биоразнообразия путем экономического стимулирования, регулирования, поддержания общественных ценностей.

Пахотные земли, испытывая интенсивные промышленные методы, превращаются в искусственные ландшафты и теряют биоразнообразие. В этом же направлении действует узкая специализация сельскохозяйственного производства, а также государственные программы, ограничивающие перечень культур, семян. Если раньше сельское хозяйство оценивалось как более благоприятное с экологических позиций, чем промышленность, то индустриализация и интенсификация уменьшили эти различия. Однако имеются более предпочтительные методы ведения сельского хозяйства, такие как использование органики, постоянная ротация сельскохозяйственных культур, комбинирование агро-лесных систем и разнообразия сельскохозяйственных культур. Применение экономических стимулов наиболее результативно, когда они воздействуют на причины потерь биоразнообразия. Сюда относятся фундаментальные причины, такие как осуществление ирригации, наличие прямых и косвенных (через финансирование инфраструктуры) субсидий, неотрегулированные права собственности и отсутствие прав на забор воды, заниженные цены на воду, не отражающие социальные издержки. Государственная поддержка сельского хозяйства может быть скорректирована с тем, чтобы поддержать экономически и экологически устойчивое сельское хозяйство.

Предлагаются следующие меры для стимулирования экологически благоприятных изменений в сельском хозяйстве. Информирование и обучение альтернативным методам ведения сельского хозяйства; налогообложение "грязного" сырья и материалов, пестицидов, удобрений; отмена субсидий для интенсификации сельского хозяйства; субсидирование при необходимости экологически благоприятных методов; создание схем сертификации продукции, благоприятной с позиции биоразнообразия. Целесообразна финансовая и иная поддержка традиционных форм ведения сельского хозяйства и для социальных, и для экологических целей. Важно последовательное осуществление принципа "загрязнитель платит" в сельском хозяйстве. Серьезным препятствием для контроля и регулирования является отсутствие простых показателей потерь биоразнообразия. Частично восполняют пробел индикаторы устойчивого развития сельского хозяйства. В условиях политизированности и социальной значимости сельского хозяйства подчеркивается необходимость постоянного взаимодействия с сельскохозяйственными производителями для успешной реализации политики сохранения биоразнообразия.

Внутренние воды отличаются высоким биоразнообразием, они являются объектом различных усилий и программ. Давление на водные экосистемы – это результат провалов рынка, не способного интернализовать негативные экстерналии загрязнения водоемов. Особенностью управления водными экосистемами является необходимость охвата всего водного бассейна в его географических границах. Четкие права собственности должны быть определены по всем водным ресурсам, включая верховья рек, подземные воды. Особенно важно прекратить субсидии на осушение водно-болотных угодий, нерациональное использование ресурсов пресных вод. При сохранении негативных субсидий их воздействие должно быть тщательно изучено и откорректировано.

Потери лесных экосистем возникают в результате вырубок древесины, отвода лесных земель под сельскохозяйственное и иное использование, загрязнение атмосферы соединениями серы. Применение интенсивных методов ведения лесного хозяйства угнетает биоразнообразие за счет унификации лесопосадок, однообразного породного и возрастного состава. Как и в случае с сельскохозяйственным производством необходимы специальные меры стимулирования сохранения лесов, противодействующие экономической заинтересованности интенсивного использования лесных ресурсов. В Финляндии введены прямые государственные фонды субсидирования устойчивого лесопользования на частных землях и система сертификации. Важно распространение знаний и навыков поддержания биоразнообразия при устойчивом использовании лесов. При государственной собственности на лесные земли, например в Турции, подчеркивается важность определения прав собственности на лесные ресурсы на длительную перспективу или, по крайней мере, прав распоряжения для создания стимулов устойчивого использования леса. Опыт Турции показал, что применение мер регулирования оказалось недостаточным. Только активные программы обучения и совместного пользования местным населением смогли остановить вырубки и выпас скота. Экономические инструменты использования лесных ресурсов включают платежи за вырубку древесины или за отсутствие лесопосадок, платежи за отвод лесных территорий под иные цели, субсидии для обеспечения устойчивого лесопользования. В определенных ситуациях предпочтительна полная консервация лесной территории, особенно для лесов с богатой экосистемой или при высокой стоимости и сложности поддержания практики устойчивого лесопользования. Применяется компенсация владельцам леса финансовых потерь, которые они несут при консервации леса. Получила признание сертификация и эко-маркировка, которая информирует покупателя об экологических условиях и создает рынок древесины, поступающей из устойчиво используемых лесов. Леса приносят доход от прямого использования древесины, охоты и других ресурсов коммерческого назначения. Поэтому четко определенные права собственности на вырубку древесины или продажу животных, особенно в комбинации с лимитами на разрешенный объем использования ресурсов, являются эффективной мерой стимулирования устойчивого использования лесных экосистем.

Горные районы, степи, тундра, саванна, полузасушливые области отличаются сравнительно низким биологическим разнообразием. Биологические ресурсы адаптированы к специфическим природным условиям и поэтому крайне чувствительны к изменениям этих условий. Однако ценность существования этих экосистем высока в силу уникальности ландшафта, флоры и фауны. Экономические меры стимулирования должны учитывать эти особенности. Из-за удаленности и недоступности горных и полупустынных районов контроль за соблюдением ограничений на охоту и мониторинг затруднен. В плане удешевления программы восстановления популяции редких животных интересен опыт Кореи по привлечению бывших браконьеров к совместной охране и сохранению популяции медведей. Опыт Мексики показывает, что введение системы продажи разрешений среди местного населения уменьшает истребление биологических ресурсов. При наличии международного рынка на биологические ресурсы продажа разрешений позволяет повысить доходы местных жителей. Такая мера определяет права владения и стимулирует сохранение биологических ресурсов, одновременно уменьшая расходы на мониторинг и контроль.  

Большое значение в мире придается вопросам реализации стимулирующих мер. Программы и политика сохранения биоразнообразия должны учитывать разнообразие причин возникновения потерь, частный и общественный характер выгод.

Выделяются три условия успешной реализации политики сохранения биоразнообразия:

-    информационное обеспечение;

-    создание организационных условий;

-    вовлечение местного населения.

Отсутствие достаточной информации является барьером на пути реализации мер стимулирования. В рамках Конвенции по сохранению биоразнообразия накоплены общие знания о составляющих биоразнообразия, их взаимодействии, выгод от их охраны, заинтересованных группах населения. Детальная информация зависит от конкретной ситуации, и важно предусматривать затраты на ее получение. Важен мониторинг реализации мер стимулирования и поддержания экосистемы и получения экономических результатов. Реализация мер стимулирования определяется созданием необходимых правовых и институциональных основ, вовлечением государственных органов, возможностями их координации, их функциями и полномочиями. Конвенция по сохранению биоразнообразия предусматривает вовлечение местного коренного населения. Местные сообщества получают значительные выгоды от использования биологических ресурсов и заинтересованы в их устойчивости. Поэтому привлечение местных сообществ минимизирует трансакционные издержки и повышает эффективность мер регулирования, оказания технической, правовой поддержки. Местное население весьма неоднородно, сюда относятся как коренные народности отдаленных районов, так и население, полностью интегрированное в экономическую и социальную жизнь страны. Требуются различные подходы к привлечению различных групп населения.

Процесс осуществления стимулирующих мер предлагается разделить на 4 этапа:

·  постановка проблемы;

·  определение инструментов;

·  создание условий для реализации намеченных мер и действенности выбранных инструментов;

·  реализация, управление, мониторинг стимулирующих мер.

В каждом конкретном случае значимость отдельных этапов меняется, они могут быть объединены или, напротив, иметь особое значение.

 

2.6.4. Зарубежный опыт функционирования фондов поддержки сохранения биоразнообразия[14]

По ориентировочным расчетам, сделанным на основе данных, содержащихся в специальной литературе, денежные поступления в фонды охраны природы в европейских странах в конце 90-х годов прошлого века составляли от $ 950 млн. до $ 1300 млн. в год. В России в 1999 г. консолидированный бюджет российских экологических фондов составлял немногим более $ 134 млн.

За последние 10 лет во всем мире было инвестировано около 500 млн. долларов в более чем 40 природоохранных фондов, доходы которых в основном складываются из пожертвований. Большинство этих образований созданы в виде трастовых фондов, которые представляют собой организации по доверительному управлению финансовыми ресурсами доноров в интересах бенефициантов, т.е. получателей финансовой поддержки для осуществления природоохранных мероприятий.

Современные экономические представления позволяют выделить несколько направлений формирования и расходования средств природоохранных трастовых фондов.

Источниками средств природоохранных трастовых фондов являются:

a)     донорские вклады;

b)     доходы от налогообложения предприятий и производств, оказывающих отрицательное антропогенное воздействие на природную среду;

c)      государственные субвенции и субсидии;

d)     реструктурирование долгов, при условии проведения должниками природоохранных мероприятий;

e)     плата за пользование природными ресурсами особо охраняемых природных территорий[15].

В одном случае выполнению этих задач служит организационная форма трастового фонда в виде Фонда пожертвований, капитал которого используется полностью на предусмотренные мероприятия, а удовлетворение текущих нужд фонда осуществляется из ежегодных взносов. Фонды пожертвований имеют, как правило, высокую степень накопления капитала и относительно низкие издержки.

Иногда создается Амортизационный фонд, средства которого (взносы и часть капитала) тратятся каждый год в течение 15-20 лет существования фонда.

В других случаях доверительное управление средствами фонда используется для сохранения объемов поступления в фонд, часть которых может быть инвестирована в фонд пожертвований. Такие фонды получили название Оборотных фондов.

Существуют и многоцелевые фонды, представляющие собой своего рода вспомогательные структуры для организаций, имеющих собственное управление и финансирование.

Направления расходования средств природоохранных трастовых фондов связаны, разумеется, с охраной природы.

Во-первых, средства могут предоставляться подрядчикам (контрагентам) в виде грантов на оказание природоохранных услуг. Причем на эти цели могут быть истрачены как текущие доходы трастового фонда, так и капитализированные средства.

Во-вторых, фонды предоставляют кредиты и займы предприятиям, осуществляющим природоохранные мероприятия.

В-третьих, средства могут вкладываться в предприятия, стабильно работающие в сфере охраны окружающей природной среды.

Для сохранения и приращения капитала фондов их средства вкладываются в инвестиционные фонды как внутри страны, так и за ее пределами[16].

Считается, что трастовые фонды могут действовать как банк или кредитная контора, однако случаи такой деятельности западных трастовых фондов охраны окружающей среды нам неизвестны[17]. Другое дело, когда природоохранные фонды (не обязательно трастовые) выступают в качестве гаранта предоставления банком кредита претенденту на осуществление природоохранной деятельности. Однако опыт выдачи таких гарантий невелик, а риск невозврата кредита большой. Кроме того, следует иметь в виду, что предоставление любых гарантий оправдано только в условиях функционирования хорошо развитых и устойчивых финансовых рынков.

Более известны операции трастовых фондов по предоставлению грантов неправительственным и частным организациям, а также по приобретению доли в предприятиях малого бизнеса.

Природоохранные трастовые фонды могут быть местными (как на Филиппинах, где фонд сотрудничает с местными общинами), региональными (как трастовый фонд в ЦАР, работающий на определенной природоохранной территории) и национальными, когда вся система особо охраняемых природных территорий поддерживается оборотным трастовым фондом (Белиз).

Из всех видов фондов специалисты выделяют как наиболее успешно функционирующие – фонды специализированные. Эти фонды осуществляют один или, как максимум, – два, три вида деятельности и сосредоточены, как правило, на решении местных (региональных) проблем.

К таким фондам можно отнести и фонды, созданные специально для компенсации ущерба, причиненного реципиентам воздействием на них различных видов загрязнений (химических, физических, электромагнитных и др.), а также причиненного в результате нерационального природопользования.

Причем, компенсация из этих фондов производится в двух случаях: либо тогда, когда виновник причинения ущерба реципиентам не установлен (например, предприятие-загрязнитель обанкротилось несколько лет назад), либо тогда, когда причинитель ущерба не имеет средств для его компенсации в требуемом размере.

Компенсационные природоохранные фонды созданы в некоторых странах Европы, а также в США и Японии.

Суть деятельности такого фонда заключается в покрытии ущерба собственникам пострадавшего реципиента и выплате компенсации физическим лицам, понесшим материальные убытки, в результате потери здоровья, обусловленной нарушением состояния окружающей природной среды [Труды, 1998, 2000].

Источниками средств компенсационных природоохранных фондов являются:

a)     денежные средства, поступающие в виде платежей за нарушение природоохранительного законодательства предприятиями данного региона, которые загрязняют окружающую природную среду и нерационально используют природные ресурсы;

b)     средства населения, поступающие в фонды в виде части налоговых сборов от доходов;

c)      средства потенциальных реципиентов ущерба, формируемые в виде страховых финансовых потоков.

Направления расходования средств этих фондов связаны с ситуациями, когда:

·   невозможно установить ответственную за причиненный вред сторону;

·   ответственная за причиненный вред сторона либо уже не существует, либо достоверно не определена;

·   существует большое число предприятий – причинителей вреда и/или реципиентов – и процесс реализации механизма ответственности требует огромных организационных затрат;

·   необходимо, – в условиях чрезвычайной ситуации, срочно найти средства для предотвращения непосредственного ущерба реципиентам;

·   страховые компенсационные выплаты не в состоянии покрыть причиненный вред[18].

Компенсационные природоохранные фонды разных стран различаются между собой по целям и задачам, стоящими перед ними; по источникам поступления средств; по механизму аккумулирования и распределения средств; по структуре управления; по результатам деятельности.

Во Франции, например, компенсационный фонд, ежегодные поступления в который составляют порядка 10 млн. ЭКЮ, формируется за счет так называемого «земельного налога» на муниципальные, промышленные и опасные отходы. Главное направление его деятельности – проведение ре-культивационных мероприятий на загрязненных почвах.

В Швеции компенсационный природоохранный фонд опирается на систему обязательного экологического страхования, проводимого по специальному правительственному Акту, принятому в 1989 г. Фонд «Страхование от экологического ущерба» находится под управлением пяти страховых компаний. Финансовые средства этого фонда формируются за счет страховых платежей предприятий, осуществляющих экологически опасные виды деятельности в соответствии со специальным перечнем указанного Акта.

За годы работы накопленные резервы Фонда составили примерно 24 млн. ЭКЮ.

В Нидерландах существуют два компенсационных фонда: Фонд «Компенсации экологического ущерба почвам» и Фонд «Компенсации ущерба от загрязнения атмосферы». Источниками средств этих фондов являются средства населения, поступающие в виде части налоговых сборов от доходов.

Ежегодные поступления в фонд «Компенсации экологического ущерба почвам» составляют примерно 145 млн. ЭКЮ, а в фонд «Компенсации ущерба от загрязнения атмосферы» – около 2,4 млн. ЭКЮ.

В Японии Законом от 1973 г. был учрежден Фонд для компенсации ущерба здоровью населения, вызванного загрязнением окружающей среды. Его доходная часть формируется за счет налога на загрязнение воздуха. Ежегодный объем поступлений в фонд составляет около 650 млн. ЭКЮ.

Фонд для финансирования мероприятий по очистке загрязненных земель создан в Германии. Он формируется за счет трех источников:

а) денежных средств предприятий региона, собираемых в виде лицензионных сборов на осуществление деятельности в сфере природопользования;

б) средств населения, поступающих в виде части налоговых сборов от доходов;

в) средств предприятий, аккумулируемых в фонде в виде отчислений от собранных страховыми компаниями страховых премий.

Ежегодный размер поступлений в фонд для финансирования мероприятий по очистке загрязненных земель составляет около 27 млн. ЭКЮ.

Специальные инвестиционные экологические фонды были созданы в ряде стран Западной Европы для финансирования крупных инфраструктурных проектов по решению проблем размещения и утилизации твердых бытовых отходов, строительству муниципальных водоочистных сооружений и пр. Проекты, реализуемые при поддержке таких фондов, как правило, приносят меньшую прибыль по сравнению с другими направлениями вложения капитала, однако эти фонды могут привлекать средства пенсионных, страховых и прочих фондов, поскольку получают поддержку государства в виде предоставления налоговых льгот участникам создаваемого своеобразного финансового пула.

Известен и специальный экологический фонд, который создан на основе соглашения обмена «долгов на природу». Такой фонд создан в Польше и его ежегодные поступления оцениваются в $ 25-30 млн.

На основе анализа зарубежного опыта функционирования фондов поддержки сохранения биоразнообразия можно сделать следующие выводы:

1.      Эффективность работы фонда зависит от степени его специализации: чем меньше видов деятельности, которыми занимается фонд и чем сильнее он выражает местные природоохранные интересы, – тем выше оценка его работы, тем выше его надежность, как инструмента финансирования охраны природы.

2.      Практически все трастовые фонды охраны природы несут солидные управленческие расходы, что, в свою очередь, увеличивает потребность в первоначальных донорских взносах. Кроме того, процесс привлечения в фонд необходимых средств (рекламная кампания, информационная работа с населением и т.п. затратные мероприятия) становится дорогостоящим сам по себе. Трастовые фонды несут большие затраты, связанные с привлечением финансовых менеджеров, юристов, созданием различных комитетов и коллегий, для управления денежными потоками, формируемыми в фонде.

3.      По данным ГЭФ у многих трастовых фондов наблюдаются чрезмерные административные расходы. Их соотношение с целевой (декларируемой) природоохранной деятельностью достигает порой уровня 74% к 26%. В рекомендациях ГЭФ содержится предложение о величине административных расходов, которые не должны превышать 25% средств, аккумулируемых фондом,если капитал фонда превышает $5 млн.

4.      Анализ деятельности компенсационных природоохранных фондов показывает, что они способны реализовать механизм имущественной ответственности за причинение убытков реципиентам, организовать финансовые потоки по ликвидации причиненного ущерба и значительно снизить административные и судебные издержки, связанные с формированием адекватных действий по обеспечению охраны окружающей природной среды.

5.      Анализ деятельности специальных инвестиционных экологических фондов подтверждает необходимость государственной поддержки их функционирования в виде предоставления участникам фонда, объединивших свои денежные средства, налоговых льгот и содействия в привлечении иностранных финансовых ресурсов.

6.      Анализ зарубежного опыта показывает, что перед тем как приступить к выработке проекта создания природоохранного фонда, необходимо:

a)     организовать законодательную, организационную и финансовую экспертизу, с целью выяснения оптимальной структуры фонда и его правового оформления;

b)     кратко и ясно определить направление деятельности и целей фонда;

c)      установить достаточный размер средств, необходимый для осуществления деятельности фонда, учитывая, то, что небольшие, ориентирующиеся на местные проблемы, фонды обычно бывают гораздо более успешными в достижении своих целей;

d)     зафиксировать права собственности, определить партнерские отношения и приоритеты фонда;

e)     в организационном оформлении фонда следует предусмотреть возможность замены или ротации членов Попечительского совета;

f)        предусмотреть возможность мониторинга социальной и природоохранной эффективности деятельности фонда и выработать четкие критерии и показатели для достижения намеченных социальных и природоохранных целей.

 

2.6.5. Система выплат за экологические услуги

Экономические оценки биоразнообразия, включение их в состав национального богатства страны еще недостаточны для сохранения живой природы. В конкретных ситуациях сохранение природы оказывается более дорого или менее выгодно, чем хозяйственное использование природных территорий. Необходимы специальные экономические инструменты, финансовые механизмы, обеспечивающие сохранение биоразнообразия. Экономические стимулы сохранения биоразнообразия позволяют свести эффекты глобального или национального уровня на локальный уровень, сделать их ощутимыми при принятии решений об альтернативных вариантах использования экосистем, биоресурсов. Экономический эффект сохранения биоразнообразия переходит из теоретической плоскости в практическую, когда появляется возможность сопоставить выгоды альтернативных вариантов использования территории: консервация нетронутых участков природы и, например, вырубки леса.

В рамках Всемирного Банка развивается такое направление экономического стимулирования, как система выплат за экологические услуги[19]. Идея состоит в том, чтобы компенсировать землепользователям экологические услуги, которые они индуцируют. В этом случае у землепользователей появляется прямой интерес включать эти услуги в свою деятельность и осуществлять социально ориентированное землепользование. Основной принцип, лежащий в основе системы, прост по сути, но сложен при реализации. Для того, чтобы выплаты за экологические услуги принесли требуемый результат, они должны дойти до землепользователя и быть достаточными, чтобы влиять на решения по использованию земли. Для реализации этого принципа необходимо выполнение, по крайней мере, двух условий:

1.      Выплаты должны быть постоянными. Выгоды от использования земли поступают ежегодно при определенном способе землепользования. Организуя выплаты лишь в течение нескольких лет, нельзя надеяться на сохранение желаемого использования земли в дальнейшем. Прекращение выплат влечет за собой изменение политики использования земли;

2.      Выплаты должны быть целевыми. Экологические услуги зависят от типа земли и от ее размещения. Обезличенная система выплат оказывается значительно более дорогой, чем схема, содержащая целевые объекты.

Для функционирования системы выплат за экологические услуги необходимы устойчивые источники ее финансирования. Основным вопросом является определение источников поступления платежей и методов их сбора. Имеется ряд примеров организации системы платежей и выплат. В Сальвадоре национальный парк El Impossible, расположенный на землях водораздела, обеспечивает водорегулирующие функции. Объединение водопользователей позволило организовать финансирование национального парка в форме платежей за водорегулирующие функции. В Колумбии также группы водопользователей оплачивают водорегулирующии функции, в ряде случаев выкупая земли водоразделов. Энергетические компании в соответствие с действующим законодательством должны выплачивать определенный процент от доходов за произведенную гидроэлектроэнергию региональным ведомствам, ответственным за поддержание водоразделов.

Определенный опыт применения данной системы сложился в Коста-Рике[20]. В этой стране предпринята попытка предоставлять собственникам леса выплаты за экологические функции леса. В соответствие с принятым в 1997 г. лесным кодексом лесопользователи могут получать компенсацию за такие функции леса как накопление СО2, регулирование водного режима, сохранение биоразнообразия, эстетические функции. Закон определяет источники поступления финансовых средств, правила распределения выплат, порядок использования специально созданных для этих целей национального и локальных фондов. Применяемый подход позволяет отделить предоставление экологических услуг от их финансирования. Правительство выступает в качестве посредника при продаже экологических функций. Оно продает внутренним и международным покупателям такие функции леса как поглощение СО2 или поддержание водоразделов. Предоставляют услуги и государственные, и частные пользователи, и владельцы леса.

В Коста-Рике выплаты получают три категории лесопользователей: занимающиеся лесовосстановлением, устойчивым использованием лесов и сохранением леса. Определяется размер выплат на 5-летний период (120 тыс. колон/га, 80225 колон/га и 50 тыс. колон/га соответственно). После истечения 5-летнего периода возможно изменение размера выплат или продажа прав пользования. Обязательства по целевому использованию леса предполагают 20-летний период (15 лет – для лесопосадок). Необходимо оформить обязательства в форме контракта, включив план управления территорией. Наибольший размер выплат установлен за восстановление леса, поскольку эта деятельность рассматривается как наиболее предпочтительная. Выплаты приблизительно равны прибыли от альтернативного использования земли под пастбища. Тем не менее, стимулирование лесопосадок оказывается недостаточным для владельцев небольших территорий, учитывая высокие процентные ставки и производственные риски. Выплаты за устойчивое использование леса установлены на уровне альтернативной стоимости вырубки древесины. Более высокие выплаты за устойчивое лесопользование по сравнению с выплатами за сохранение леса кажутся неправомерными, т.к. при использовании леса доход увеличивается, а экологические услуги уменьшаются. На соотношение выплат повлияло то, что контракты по сохранению леса заключают для тех участков, которые непригодны для использования. За период с 2000 г. более 200 тыс. га охвачено данной программой при затратах 47 млн. долл. Численность желающих участвовать в программе превышает ее возможности, избыточное предложение составляет 70 тыс. га. Дальнейший выбор территорий, включаемых в программу, осуществляется по ряду критериев: наличие редких животных и ценных мест обитания, размещение вблизи охраняемых земель, регулирование гидрологического режима и др. Реализация программы требует значительных трансакционных издержек, как со стороны правительства, так и со стороны участников. Особенно значительны издержки для владельцев мелких участков. Подготовка и представление правовой документации, оформление плана перспективного развития и управления территорией обходится дешевле для участков большей площади. Владельцам мелких участков выгоднее выбирать режим сохранения леса, как более дешевый. Необходима организация контроля выполнения условий контракта. Инспекция участков осуществляется дважды в год, по ее результатам производятся выплаты. Определенную сложность вызывает формализация требований и норм, которым должны соответствовать осуществляемые мероприятия. Это, прежде всего, относится к участкам, на которых осуществляется устойчивое лесопользование. Более просты для контроля участки восстановления леса. Не налажен порядок наложения штрафов на тех участников программы, которые не выполняют принятые обязательства.

Основным источником финансирования программы выплат является налогообложение продажи топлива. Одна треть налога на продажу топлива направляется в фонд финансирования программы. Это составляет 5 процентов суммы продажи топлива или около 1,8 млрд. колон в 1997 г.

Финансовым источником, на который возлагаются большие надежды, является углеродный кредит. В Коста-Рике впервые введены продаваемые зачеты выбросов, сертифицированное снижение поступления углерода вне источника выбросов. Объем возмещения (зачета) в тоннах определяется как разница между реальными выбросами и базовыми, т.е. выбросами, которые были бы при отсутствии проекта. Покупателями являются производители парниковых газов. Данный рынок развивается в рамках Киотского Протокола. Одобренный правительством план развития охраняемых территорий предусматривает предотвращение вырубок леса на площади 422800 га, что эквивалентно поглощению 11 млн. т углерода. Стимулирование лесопосадок на землях пастбищ площадью 107698 га и лесных территориях позволит дополнительно поглощать 4,5 млн. т углерода. Предусматривается 20-летний период продажи зачетов выбросов в 5 траншах. Землевладения, имеющие наибольшую отдачу по углероду на единицу затрат, включены в первый транш. На вырученные средства планируется обеспечить поступление второго транша.

Продажа зачетов выбросов представляет собой контракт на будущее возмещение. Покупатель оплачивает зачеты на 20 лет вперед и получает 20 купонов. При отсутствие страхования такой тип покупки чреват разнообразными рисками, такими как гибель лесопосадок на пастбищных землях, продолжение вырубок, природные катастрофы. Разработанная схема продажи зачетов предусматривает внутреннее страхование рисков путем превышения размеров зачета над проданными. Разница сохраняется в качестве буфера для страхования возможных рисков. Около 21% зачета, произведенного в первый год, сохраняется в качестве постоянной страховки. 25% зачета резервируются как постоянная страховка для пастбищных земель в засушливых регионах. Часть зачета резервируется как временный риск и поступает в продажу при отсутствии страхового случая. В целом, около 3,56 млн. т. зачетов, проданных в первый год реализации проекта, были отправлены в страховой буфер. Схема зачетов выбросов сертифицирована независимой компанией, которая будет осуществлять ежегодную сертификацию реализованных зачетов, производить аудит проекта и мониторинг. Буферы будут корректироваться с тем, чтобы отражать разницу, положительную или отрицательную, между реализованными и оплаченными зачетами выбросов.

Значительный интерес вызывает возможность включить услуги водоразделов в финансирование программы выплат. Потребителями услуг являются гидроэлектростанции и городские водопользователи. Предприняты ряд шагов в отношении частной энергетической компании, которая располагает двумя ГЭС вниз по течению от водоразделов. Площадь водоразделов составляет 2377 и 3429 га соответственно. Компания предложила владельцам водоразделов по 10 долл. за гектар с целью сохранения и восстановления леса. Доходы компании возрастают в случае, когда поток воды соответствует максимальной мощности ГЭС. Леса водоразделов задерживают дождевую воду, поддерживая более равномерный поток воды. В случае превышения мощности излишки воды сбрасывают, каждый потерянный м3 воды выражается в потере кВт/ч произведенной электроэнергии или 0,065$ упущенных доходов. Предупреждение седиментации также является следствием поддержания лесов водоразделов. Однако изучение процессов седиментации за период 1970-1991 гг. не выявило явных изменений, несмотря на интенсивные вырубки леса. Это может отражать как противоречивость данных, так и длительный период передвижения твердых отложений.

Широко распространено мнение, что леса способствуют поступлению воды в засушливый период года. Однако упрощенное представление о лесах, которые в качестве губки поглощают воду в сезон дождей и выпускают воду в период засух, не получило подтверждения многолетними гидрологическими исследованиями. Вырубки леса имеют многозначное и часто противоречивое воздействие на водный баланс. Леса влияют на микроклимат, на тепловой и ветровой режим. Степень влияния этих изменений на объем и частоту дождей, инфильтрацию водных масс и объем водных потоков прогнозировать очень сложно. Необходим тщательный анализ тех мер, которые поддерживают гидрологические услуги природы. Так, поддержание леса вдоль берегов рек может иметь значительно больший эффект, чем восстановление леса на других территориях.

Программа выплат в Коста-Рике поставила ряд вопросов, которые не имеют однозначного разрешения. Как определять размер выплат? Должны ли они быть одинаковыми или дифференцированными? Как отбирать участников программы? Кому отдавать предпочтение, крупным землевладельцам или мелким? Вводить государственную монополию на распределение выплат или конкурентный рынок? Для ответа на эти вопросы следует сформулировать цели и оценить варианты действий. В программе определены три цели:

·        обеспечить социально оптимальный уровень поглощения углерода и гидрологические услуги;

·        сохранить биоразнообразие;

·        поддержать доходы мелких землевладельцев.

Поставленные цели взаимосвязаны, но не дополняют друг друга. Достижение оптимального уровня поглощения углерода способствует сохранению биоразнообразия, но не гарантирует его. Биоразнообразие не всегда обеспечивает наибольшее поглощение углерода. Мелкие землевладения менее важны для сохранения биоразнообразия, чем обширные территории.

Остается дискуссионным определение размера выплат. Широко распространено мнение, что справедливы равные выплаты за гектар, даже если это не позволяет участвовать в программе всем желающим землевладельцам. Другие считают справедливым компенсацию всем землевладельцам, которые оказывают экологические услуги, и большие выплаты при больших услугах. Важно понимать, что земельные участки сильно различаются по составу и количеству предоставляемых экологических услуг и по затратам. Поглощение углерода колеблется от 0 на пастбищах до 300 т/га в девственных низинных лесах. Вероятность сплошной вырубки леса изменяется от отрицательной величины до очень высокой в зависимости от локальных агроклиматических условий, требуемых затрат, потребностей владельца участка. Гидрологические услуги участка зависят от уклона местности, эрозии почвы, размещения гидроэлектростанций и водозаборов. Ценность землевладения с точки зрения сохранения биоразнообразия также сильно колеблется в зависимости от обитания редких организмов, возможности их исчезновения и т.д. Так, в Коста-Рике, как и в других районах Центральной Америки, некоторые животные мигрируют из высокогорных областей в низины, что определяет важность сохранения путей их миграции.

Важен вопрос о монополии на покупку экологических услуг. Теоретически землевладелец может разделить экологические услуги по типам и продавать их на разных рынках (поглощение СО2 отдельно от использования водоразделов и т.д.). В Коста-Рике сложился монопольный покупатель экологических услуг, что имеет практические и стратегические преимущества. Монополия упрощает контроль. Появляется возможность использовать часть финансовых поступлений для поддержания биоразнообразия, которое не имеет рынка. Введение монополии на покупку экологических услуг ставит вопрос о ценах, фиксированных или дифференцированных. Вопрос ценообразования решен в Коста-Рике в пользу фиксированных равных цен. Такие цены более просты и создают видимость справедливости. Однако достаточно высокие цены вызывают повышенное предложение участков, и требуется отбор территорий. Ранжирование землевладения по значимости становится непростой задачей, которую требуется решать органам управления. Имеются предложения по использованию индекса экологических выгод, который позволяет взвешивать отдельные экологические услуги.

В литературе обсуждаются как достоинства программы выплат в Коста-Рике, так и недостатки. По мнению Дж. Диксона, данный подход не является панацеей. Землепользователи могут оказывать экологические услуги и при этом лишь частично сохранять биоразнообразие или не сохранять его вообще. В частности, устойчивое лесопользование позволяет сохранить гидрологические функции леса при полной или частичной потере биоразнообразия, присущего девственным лесам. Р. Кастро отмечает, что отдельные финансовые потоки направляются не землевладельцам, а в государственные организации[21].

Мировая практика стимулирования сохранения биоразнообразия предлагает различные формы и методы. В ряде случаев целесообразна практика частичной покупки земли для сохранения биоразнообразия[22]. Прямое государственное регулирование особо охраняемых территорий имеет принципиальные недостатки. Экономически эффективная и политически прагматичная земельная политика требует более гибких методов, которые базируются на рыночной мотивации сохранения земли ее владельцами. Предлагается форма частичной покупки прав на землю, так называемое обременение. Обременение (Easement) – это соглашение в форме контракта между владельцем земли и экологической организацией о частичной передаче права собственности на землю государству или экологической организации за плату или налоговые льготы. Собственник земли соглашается с исключением права использовать землю для иных целей, кроме природоохранных. При совершении сделки экологическая организация приобретает не собственность, а право ограничить будущее экономическое развитие территории. Организуется частичная покупка-продажа земли. При заключении контракта обременения определяется разница между ценой земли при альтернативном использовании и при текущем использовании. На цену сделки влияет вероятность вовлечения земли в хозяйственный оборот в перспективе, а также фактор времени. Основные сложности возникают в связи с контролем выполнения договора. Форма частичной покупки земли используется во Флориде, где в силу географических, демографических и экономических причин возникли наиболее серьезные противоречия между потребностями использования земли для экономического развития и сохранения живой природы. Разнообразие и высокая чувствительность участков живой природы оказались в конфликте с ростом населения и тенденциями урбанизации. Поэтому штат стал своеобразной лабораторией новых методов сохранения биоразнообразия.

 

2.6.6. Устранение экологически неблагоприятных субсидий

В мире много внимания уделяется устранению экологически опасных субсидий и субсидий, приводящих к деформации торговли и поощряющих неустойчивое производство и потребление.

Размеры субсидий в мировой экономике составляют 600-800 млрд. долл. в год[23]. По сравнению с мировым ВНП порядка 25 трлн. долл. удельный вес субсидий достигает 2,4%-3,2%. Суммарная помощь в развитии, официально предоставляемая развивающимся странам, находится на уровне 60 млрд. долл., т.е. в 10 раз меньше субсидий. Наиболее значительны субсидии в развитых странах мира, составляя 75% общих. В общей массе доминируют субсидии на поддержание сельского хозяйства. В странах ОЭСР сельскохозяйственные субсидии составили в 1999 г. 362 млрд. долл. или 1,4% ВНП. Субсидии направлялись в основном на гарантирование цен фермерам, т.е. валовые поступления фермерам были на 59% выше тех, которые они бы получили по мировым ценам. На долю Европейского Союза приходилось 142 млрд. долл. или 40%, Японии – 56 млрд. долл. или 15%, США - 97 млрд. долл. или 27%. Только малая часть этих сумм расходовалась на агроэкологические схемы. Значительные субсидии на поддержку транспорта имеют то положительное отличие, что большей частью направляются на нужды общественного транспорта, т.е. косвенно способствуют снижению загрязнения. Субсидии рыболовству составляют порядка 20 млрд. долл., что непосредственно стимулирует истощение рыбных запасов и негативное воздействие на морские экосистемы.

Суммарные субсидии на потребление органического топлива в мире оцениваются в размере 230 млрд. долл. на начало 90-х гг. Оценки базируются на расчетах разницы внутренних и мировых цен на топливо в тех случаях, когда внутренние цены ниже мировых. Отражая только трансферты потребителям, оценки не включают поддержку рыночных цен.

Изучение субсидий в развитых странах ОЭСР и рекомендации по изменению политики в этой области показывают[24], что устранение субсидий может принести существенные улучшения и в экологии, и в экономике. Многие программы, направленные на поддержание роста, занятости, доходов, оказываются неэффективными. Поддержка определенных технологий и уровня производства оказываются наиболее негативными для экологии. Либерализация энергетики и транспорта повышает конкурентность, эффективность, позволяя уменьшить государственную финансовую помощь. Изменения структуры субсидий могут быть экологически благоприятными. Так, в сельском хозяйстве поддержка рыночных цен переориентируется на прямое субсидирование доходов. Отсутствие непосредственной зависимости финансовой помощи и производственных решений перестает стимулировать рост масштабов производства. Увеличивается удельный вес расходов на исследования, особенно в энергетике на исследования в области сохранения энергии, использования возобновимых источников энергии. Несмотря на происходящие изменения, большая часть субсидий в странах ОЭСР стимулирует чрезмерное производство и препятствует интернализации внешних затрат.

Различаются субсидии в форме прямых расходов бюджета и небюджетные субсидии. Устранение первой формы субсидий оказывает прямой и непосредственный эффект на государственные финансы. Устранение второй формы также благотворно в перспективе для бюджета, повышая эффективность экономики и снижая дефицит бюджета. Поддержка производства слагается из бюджетных расходов – покрытие убытков, премии на продажу, и небюджетных – импортные тарифы, ограничения импорта, государственные контракты на продажу. Стимулирование факторов производства слагается из бюджетных расходов – субсидии на потребление энергии, воды, удобрения, ирригацию, инфраструктуру, и небюджетных – качество сырья и услуг. Поддержка основных фондов, трудовых ресурсов, доходов и прибыли слагается из бюджетных расходов – субсидии капитала и труда, ускоренная амортизация, снижение налогов на доход, кредиты, списание долгов, поддержка технологий, исследований, и небюджетных – льготы по кредитам, льготы на ренту, освобождение от выполнения экологических стандартов.

Политика поддержки рыночных цен гарантирует минимальный уровень цен сверх рыночной цены и определенный уровень продаж. Увеличение продаж означает расширение производства и соответствующее увеличение спроса на сырье и материалы. В результате часть субсидий попадает в смежные отрасли. Сопряженный эффект может быть значительным. Проведенный анализ показал, что только 1/4 субсидий, направляемых через поддержку цен на сельскохозяйственную продукцию, достигает фермеров. Отрицательные последствия может иметь соглашение по продажам, например гарантии государства на покупку угля электростанциями. Соглашение лишает электростанции возможности выбора поставщиков, что в длительной перспективе может иметь отрицательные последствия для экономики и экологии. Политика поддержания пониженных затрат (расходов на сырье, энергию, обновление основных фондов, льготных налогов на материалы и др.) работает несколько иначе, но имеет те же отрицательные последствия. При субсидировании определенных факторов производства производитель старается использовать их в наибольшем размере. Подобная тактика тормозит технологические изменения и, в конечном счете, отрицательно сказывается на эффективности и экологичности производства. Кроме того, повышенный расход материалов вызывает их повышенное производство, и часть субсидий уходит производителям сырья, материалов и других факторов производства. Особенно заметна асимметрия в сельском хозяйстве, имеющем высокую материалоемкость.

Политика прямой поддержки доходов оказывается более целесообразной, т.к. она не стимулирует дополнительное производство или дополнительное потребление сырья, энергии и др., имеет меньше сопряженных эффектов и непосредственно попадает реципиентам. Устранение субсидий приносит наибольший экологический эффект когда: субсидии сокращают предельные затраты производства, производство является сильно загрязняющим, блокируются технологические изменения. Устранение субсидий может иметь негативный краткосрочный результат для занятости и доходов, но он компенсируется уменьшением расходов других слоев населения. Нерациональные схемы финансирования, как правило, приводят к тому, что размеры субсидий намного превышают конечные суммы, попадающие к реципиентам. Социальные цели могут быть достигнуты более низкой ценой. Поддержка обычно направляется в отдельные районы или секторы экономики. Однако сопряженный эффект может быть намного шире. Поэтому подчеркивается важность выявления сопряженного эффекта, который может проявляться в других отраслях и группах населения и иметь скорее негативную форму, чем позитивную.

Устранение или реформирование субсидий требует определения приоритетов, с этой целью исследования рынков, на которые влияют субсидии, оценки суммарных эффектов. Прежде всего, устраняются те субсидии, которые непосредственно затрагивают бюджетные расходы. Уменьшение субсидий важно совмещать с природоохранной политикой. Уменьшение субсидий способствует технологическим изменениям, которые могут быть экологически благоприятными или неблагоприятными. Целенаправленная природоохранная политика может способствовать достижению наилучших результатов.

Возможности реформирования субсидий достаточно неопределенны, поскольку наличие субсидий является отражением глубинных процессов неэффективной организации экономической системы. Этот процесс максимизации трансфертов ресурсов определенным группам в обществе не может быть отменен или реформирован безболезненно и бесконфликтно. Наиболее сложно устранить самые негативные для экологии субсидии. Решение проблемы субсидий представляется не самостоятельной задачей, а как часть макроэкономических и политических реформ. Тесная связь между субсидиями и коррупцией подтверждает сложность требуемых политических реформ. Демократическое устройство само по себе не решает проблемы, т.к. наибольшие субсидии выделяются в наиболее демократических государствах. Теория шоков предлагает возможное решение: в период глубокого кризиса возможна реформа субсидий в совокупности с другими трансформационными мерами. Альтернативой является ожидание постепенного ухудшения событий, т.к. субсидии подрывают государственные финансы, а также истощают природные ресурсы, что, в свою очередь, чревато кризисом. Однако многие общества демонстрируют удивительную устойчивость системы субсидий, а цена ожидания может быть высокой. Потенциально разрушительной представляется проблема с субсидированием сельского хозяйства в рамках Европейского Союза. При включении в Европейский Союз новых членов и распространении сложившейся схемы общий размер субсидий увеличится на 20%. При сохранении действующей системы в этой ситуации отсутствие коллапса следует признать подтверждением того, что отменить субсидии крайне сложно. Приватизация как составляющая процесса реформ, способствует распространению рыночных условий. Однако примеры трансформации ренты из общественного сектора в частный сектор демонстрируют устойчивость субсидий к рыночным преобразованиям.

Как уже отмечалось, в мире широко субсидируются сектора и отрасли, существенно воздействующие на сохранение биоразнообразия: лесное и сельское хозяйства, рыболовство. Рассмотрим имеющийся здесь мировой опыт.

Широко используются субсидий при использовании лесных ресурсов[25]. Негативные субсидии в лесопользовании принимают следующие формы: неполное аккумулирование ресурсной ренты, налоговые льготы лесопромышленным компаниям, строительство дорог в лесодобывающих районах за счет средств государственного бюджета, прямые субсидии или льготные кредиты лесопромышленным компаниям, государственное финансирование воспроизводства леса, предоставление энергии и воды по пониженным ставкам, льготные импортные тарифы на ввоз машин и оборудования, государственное страхование. Непосредственными результатами субсидий, прежде всего, льготного налогообложения являются: образование сверхприбылей, стимулирование быстрых вырубок леса, возможность убыточных лесозаготовительных компаний получать прибыль, давление на местных лесопользователей, снижение государственных доходов и фондов, направляемых на восстановление леса, снижение цен на древесину, поощряющее дополнительное потребление, возникновение теневого оборота и коррупции. Итогом являются вырубки лесов, которые без субсидий не представляют интерес для лесозаготовителей. Субсидии легко ввести, но сложно устранить. Видимыми причинами их сохранения становятся борьба с бедностью, создание рабочих мест в сельских районах, поддержание экономического роста. Внутренние причины имеют политический характер. По оценкам негативные выплаты достигают нескольких миллиардов долларов в год в 8 странах (Канада, Япония, США, Великобритания, Германия, Франция, Россия, Италия). В Канаде негативные выплаты оцениваются в 2-2,7 млрд. долл. в год, стимулируя вырубки старых лесов, имеющих глобальную ценность.

В Японии государственные программы стимулируют вырубки, как собственных лесов, так и лесов в других странах. Государство финансирует строительство дорог, что составляет основную часть затрат по добыче лесов в горных районах страны. Уникальные субтропические леса на севере о. Окинава вырублены с привлечением государственных субсидий. Японией проводится политика перемещения лесного комплекса в другие страны. Осуществляется поддержка иностранных инвестиций деревообрабатывающей и целлюлозно-бумажной промышленности Японии для сохранения низких цен на внутреннем рынке. Выплаты собственным деревоперерабатывающим предприятиям стимулируют импорт древесины из Сибири (24% в 1997 г.), Канады (62%), из Индонезии и Юго-Восточной Азии. Значительны масштабы нелегального экспорта древесины, в частности, из Индонезии. Государство кредитует страхование деятельности лесозаготовительных компаний в других странах и экспорта в эти страны необходимого оборудования. В ряде стран Азии осуществляются проекты по созданию плантаций. Резко возросло финансирование эвкалиптовых плантаций в Австралии. Создание плантаций сопровождается вырубками старых лесов и применением удобрений при новых посадках, что уничтожает традиционную экосистему. В 1997 г. только 19,8% внутреннего потребления древесины удовлетворялось за счет внутреннего производства.

В США весьма сдержанные оценки составляют 2 млрд. долл. выплат на вырубку древесины в лесах государственной принадлежности за период 1992-1998 гг. Особую озабоченность вызывают лесоразработки на Аляске. Государственные программы Франции оказывают непосредственную поддержку строительства дорог в Центральной Африке. Это способствует вырубке естественных тропических лесов, которые по значимости стоят на втором месте после лесов Амазонки. Суммарные расходы в инфраструктуру, оказывающую негативное воздействие на леса Центральной Африки, оцениваются в 500 млн. долл. за период 1989-1999 гг. На глобальном уровне актуально проведение независимого исследования масштабов, структуры, форм субсидий, стимулирующих исчезновение лесов, и создания специальных фондов для преобразования негативных субсидий.

Рыболовство имеет длительную историю государственных интервенций. Французское правительство поддерживает рыболовный флот с 1915 г., за ним последовала Британия, а затем Япония и другие государства с тем, чтобы обеспечить свою долю уловов в международных водах. Принятие 200-мильной зоны стимулировало субсидирование флота. Государства, располагающие богатыми прибрежными ресурсами, заинтересованы извлечь быструю выгоду за счет дополнительных уловов. Государства, зависящие от удаленных рыбных ресурсов, поддерживали свой флот в новых условиях. В итоге образовались избыточные рыболовецкие мощности. Частичные договоренности относительно регламентации субсидий в рыболовстве впервые были достигнуты только в Уругвае. В Соглашение включены ограничения на поддержку цен, промежуточных продуктов, на снижение налогов. В то же время не предусматривалось мер, обеспечивающих аккумулирование ренты. Япония снизила тарифы на ввозимую рыбу на одну треть, аналогичные действия предприняла Канада, Новая Зеландия и Австралия, сохранив высокие тарифы на рыбную продукцию. Продолжается процесс ограничения наиболее существенной формы субсидирования - строительства и ремонта флота.

Накоплен значительный опыт применения субсидирования сохранения почв в сельском хозяйстве для предотвращения эрозии. Имеют место и противоположные примеры роли аграрного субсидирования. Сторонники субсидий считают, что без них невозможно заставить фермеров сохранять земли. Они исходят из того, что сохранение земли важно в любом случае, независимо от эффективности затрат. Изучение конкретных случаев сохранения почв в Центральной Америке свидетельствует о необходимости взвешенного подхода[26]. Сопоставление выгод с требуемыми затратами для сохранения почв показывает недостаточную экономическую эффективность применения субсидий. Часто субсидии предоставляются для капитальных затрат, но не для поддержания соответствующих сооружений. В этих случаях сооружения разрушаются. В Никарагуа сооружение террас на землях водораздела предназначалось для регулирования водных потоков и уменьшения выноса почвы. Строительство полностью субсидировалось. Поскольку террасы не приносили дохода фермерам, они вскоре были разрушены. Аналогичная история произошла с проектом сохранения почв в Доминиканской Республике. В 1985 г. 90% фермеров применяли практику сохранения почв, получая значительные субсидии. Через пять лет только половина хозяйств сохранили практику. Приведенные примеры показывают, что разовое вмешательство не может покрыть разницу между частными и общественными выгодами. Субсидии меняют хозяйственное поведение только в течение того времени, пока они выплачиваются. Субсидии могут создать неверные стимулы. Применение системы кредитования лесовосстановления в Коста-Рике стимулировало фермеров вырубать лес с тем, чтобы получить кредиты. Надежда получить субсидии может задерживать осуществление мер по сохранению почв, даже если они приносят фермерам прибыль. Государство должно предоставлять спектр вариантов, а не вводить общие для всех технические приемы сохранения почв. Полезна децентрализация принятия решений и предоставление бюджетных средств на локальный уровень с тем, чтобы производители участвовали в принятии решений. Проблемы использования земли, главным образом, зависят от биофизических характеристик конкретного земельного участка и могут варьироваться в пределах небольшой территории. Поэтому анализ на уровне отдельных фермерских хозяйств может отразить специфические особенности участков. Противоречие между производственной практикой и сохранением почв, которое возникает во многих случаях, имеет негативное влияние на сохранение почв. Поиск методов и технологий, которые уменьшают противоречие, важен и возможен для конкретных участков земли в тесном контакте с землепользователями.

В заключение главы следует привести мнение Джона Диксона и Стефано Паджиола о том, что при всей важности экономического механизма сохранения биоразнообразия, экономических оценок они весьма ограничены и часто не могут отразить наиболее ценные компоненты (генетическое разнообразие, ценность наследия и др.)[27]. Для выбора приоритетных направлений сохранения биоразнообразия в ситуации ограниченности финансовых и других материальных ресурсов предлагаются следующие шаги:

·        привлекать экспертов для выбора приоритетных направлений, территорий;

·        мнение экспертов можно формализовать методом Дельфи и другими методами;

·        сохранять наиболее представительные экосистемы, учитывая высокую неопределенность ценности биоразнообразия и необратимость его потерь;

·        не полагаться целиком на решения, вытекающие из складывающейся рыночной ситуации.


(назад)