РАЗДЕЛ 2. Экономические механизмы сохранения биоразнообразия

 

Глава 2.4. Финансовые механизмы сохранения биоразнообразия в России[2]

 

2.4.1. Источники и механизмы финансирования сохранения
биоразнообразия и биологических ресурсов

До сих пор нет единых критериев, по которым можно отнести те или иные средства к расходам на сохранение биоразнообразия и биологических ресурсов. Фактически любые расходы, направленные на охрану природы и устойчивое развитие страны и регионов могут быть отнесены к таким расходам.

В сложившейся ситуации затраты на сохранение биоразнообразия и биологических ресурсов целесообразно подразделить на расходы прямого и сопряженного действия. Затраты прямого действия направлены непосредственно с сохранением биоразнообразия и биологических ресурсов, например, затраты на сохранение амурского тигра. Затраты сопряженного действия связаны с решением комплексных проблем охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, включая сохранение биоразнообразия и биологических ресурсов, например, затраты на уменьшение загрязнения окружающей природной среды. Сокращение загрязнения окружающей среды положительно влияет, например, как на продуктивность и структуру растениеводства, так и на состояние жилищно-коммунального хозяйства.

В перечне информационных потоков российские статистические структуры и специализированные ведомства представляют данные об обобщающих показателях природоохранного финансирования и о финансовом выполнении федеральных целевых программ (ФЦП) экологического назначения.

Реализация ФЦП, по логике их формирования, предназначена для решения узловых экологических проблем. В 2000 г. в России действовали 20 ФЦП экологического назначения.

Доля инвестиций в охрану окружающей природной среды и рациональное использование природных ресурсов при реализации ФЦП в суммарных инвестициях предприятий и организаций всех форм собственности в 2000 г. составила около 20% (расчет сделан на основе сводных данных приложений 6 и 7): 4190,2 млн. рублей по всем программам и 22339 млн. рублей суммарных инвестиций, соответственно.

Анализ расходов и источников финансирования по направлениям и с учетом тенденций из изменения проведен по информации за период, предшествующий 2000 г. и за весь 2000 г. В основу анализа положены данные по трем, характерным для сохранения биоразнообразия и биологических ресурсов, ФЦП.

Предусмотренные финансовые затраты за весь период реализации этих программ реально осуществлены только на 10-32% (таблица 2.1).

Запланированная структура финансирования резко отличается от фактической. Произошло смещение доли реальных расходов от предусмотренных затрат федерального бюджета к внебюджетным источникам финансирования при некоторых колебаниях в общей тенденции по ООПТ в 1999 г.

 

Таблица 2.1

Использование финансовых средств на реализацию ФЦП экологического назначения до 2000 года, (%)

Направления расходов

Финансовые затраты, предусмотренные на весь период реализации

Профинансировано по 1999 г., включительно

Структура реального финансирования

в 1999 г.

Всего

в том числе

Федеральный бюджет

Региональный бюджет

Внебюджетные источники

ФЦП «Государственная поддержка государственных природных заповедников и национальных парков на период до 2000 года» (1995 –2000 гг.)

Инвестиции

100

2

0

0

0

0

НИОКР

100

51

100

100

0

0

Прочие текущие расходы

100

17

100

0

21

79

Всего

100

10

 

 

 

 

ФЦП «Сохранение амурского тигра» (1998-2003 гг.)

Инвестиции

0

0

0

0

0

0

НИОКР

0

0

0

0

0

0

Прочие текущие расходы

100

32

100

0

0

100

Всего

100

32

 

 

 

 

ФЦП «Комплексная федеральная программа по обеспечению охраны озера Байкал и рационального использования природных ресурсов его бассейна (1995-2000 гг.)

Инвестиции

100

16

100

0

3

97

НИОКР

100

92

100

82

0

18

Прочие текущие расходы

100

17

100

0

80

20

Всего

100

17

 

 

 

 

 

Согласно таблице 2.1 в 1999 г. по программам «ООПТ» и «Байкал» расходы на НИОКР полностью и почти полностью осуществлялись из федерального бюджета. Так было, например, с разработкой норм допустимого воздействия на экосистему озера Байкал.

По ФЦП «ООПТ» средства федерального бюджета на заработную плату работников ООПТ не вошли в Программу по статье «прочие текущие расходы», однако были израсходованы вне ФЦП, как и во всех остальных отраслях бюджетной сферы независимо от наличия или отсутствия программ. В этой программе 49% прочих текущих затрат (из 79%) были осуществлены Федеральным экологическим фондом (ФЭФ), который до 1999 г. находился в структуре внебюджетных источников финансирования охраны окружающей природной среды.

По ФЦП «Байкал» в 1999 г. основная доля финансирования пришлась на внебюджетные источники, в составе которых существенную часть составляли средства предприятий.

По ФЦП «Тигр» финансирование осуществлялось исключительно по статье «прочие текущие расходы» из внебюджетных источников.

Структура затрат на реализацию ФЦП «Тигр» в 1998 г. выглядит следующим образом: 1,3% – средства экологического фонда Хабаровского края (этот фонд включен в структуру внебюджетных источников); 98,7% – средства международных организаций, среди которых WWF и Глобальная Сеть Выживания. Из общих расходов по Программе на экологическое образование и просвещение истрачено 11,5% средств. В 1999 г. в общих затратах на долю финансовых поступлений от международных организаций приходилось 83,9%, а от отечественных источников – 16,1%. Среди последних 8,0% затрат осуществлено ФЭФ, а 8,1% – региональными экологическими фондами, включенными в структуру внебюджетных источников. Высокая доля расходов зарубежных организаций связана, в частности, с тем, что амурский тигр включен в Красную книгу Международного союза охраны природы.

В 2000 г. освоение финансовых ресурсов меняется в положительную сторону по сравнению с предыдущими годами. Об этом свидетельствуют данные таблицы 2.2, рассчитанные на основе исходной информации по 20 ФЦП.

 

Таблица 2.2

Использование финансовых средств по действующим ФЦП
по совокупности программ экологической направленности в 2000 г. (в ценах 2000 г.)

№№ п/п

Направления расходов

Финансовые затраты, предусмотренные в 2000 г. (млн. рублей)

Фактическое поступление средств (млн. рублей)

Реальное

финансирование

( % )

1.

Инвестиции

3780,9

4190,2

10,8

2.

НИОКР

202,3

201,4

99,6

3.

Прочие текущие затраты

2072,9

3263,5

157,4

 

Всего

6056,1

7655,1

126,4

 

Немаловажную роль в положительной тенденции экологического финансирования играет изменение общей экономической ситуации в стране. Относительно такого источника финансирования, как федеральный бюджет. Доходы федерального бюджета в значительной степени зависят от мировых цен на нефть. Поскольку государство не может влиять на динамику мировых цен, то доля доходов в бюджете от реализации нефти на мировом рынке устанавливается на некотором пороговом уровне, иначе стабильность доходов бюджета окажется под угрозой. В определенной мере положительное отклонение от порогового уровня повлияло на рост «экологического» финансирования из федерального бюджета.

В результате роста бюджетных средств было увеличено финансирование по некоторым ФЦП, в том числе и по «ООПТ». В то же время по некоторым программам оно было уменьшено в связи с тем, что не был представлен механизм обоснования эффективного освоения средств.

В структуре доходов экологических фондов в 2000 г. преобладали платежи предприятий за загрязнение окружающей среды. На их долю в целом по России приходилось 75% всех поступлений. При этом расходование средств из этих фондов осуществлялось не только на противозагрязняющие мероприятия.

Таким образом, существует механизм многофункционального распределения средств на экологические нужды из специализированных фондов, несмотря на однофункциональный характер формирования этих средств.

В 2000 г. произошло изменение и в структуре суммарных затрат на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов по сравнению с предыдущими годами. Об этом свидетельствуют данные таблицы 2.3.

 

Таблица 2.3

Структура затрат предприятий и организаций всех форм собственности

на охрану окружающей среды и рациональное использование
природных ресурсов в 1996-2000 годах, (%)

Показатели

1996 г.

1997 г.

1998 г.

1999 г.

2000 г.

Всего
в том числе:

100

100

100

100

100

Инвестиции в охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов

15,2

15,3

14,8

14,5

19,3

Текущие затраты на охрану окружающей среды

68,5

69,8

68,6

69,3

65,7

Затраты на содержание природных заповедников и национальных парков, охрану и воспроизводство диких животных

0,4

0,3

0,4

0,4

0,5

 

Если в 1996-1999 гг. структура затрат по основным показателям почти не менялась, то в 2000 г. произошло относительное увеличение инвестиций и затрат прямого действия на сохранение биоразнообразия при относительном сокращении текущих расходов. Особенно характерные изменения произошли в отношении инвестиций и текущих затрат.

Абсолютный и относительный рост инвестиций характеризует тенденцию долгосрочного технологического и технического обновления основных производственных и непроизводственных фондов природоохранного назначения. А такое обновление является базисом устойчивого развития. Посильный вклад  в техническое перевооружение вносят и территориальные экологические фонды, в структуре расходов которых 5% средств направляется на внедрение экологически чистых технологий. Это, по-видимому, немало в условиях катастрофической нехватки средств для решения острых текущих экологических проблем.

В России на протяжении последних лет используется принцип остаточного финансирования природоохранной сферы. Косвенным подтверждением этого является и увеличение площади нарушенных земель, и общих выбросов в атмосферу загрязняющих веществ от стационарных источников в 2000 г.

Тенденция остаточного финансирования просматривается и в будущем, по крайней мере, в отношении ФЦП. Если в 2000 г. в целом по стране на реализацию всех действующих ФЦП было направлено 50 млрд. рублей, то в 2001 г. при общем сокращении числа программ намечено выделить на их реализацию только 26 млрд. рублей.

В то же время есть предложения объединить большинство действующих и намечаемых к разработке природоохранных и природно-ресурсных ФЦП в единую ФЦП «Экология и природные ресурсы России». Однако проект такой Программы до сих не согласован с Министерством финансов Российской Федерации, которое настаивает на сокращении проектного финансирования в принципе.

Сейчас на охрану водных ресурсов и атмосферного воздуха направляется более 70% инвестиций, что объясняется высокой капиталоемкостью этих затрат. Развитие ООПТ не столь капиталоемкое, но инвестиции в эту сферу необходимо увеличить. В структуру ООПТ входят национальные парки и лечебно-оздоровительные местности и курорты. Национальные парки обладают всего 15 гостиницами, их посетили в 2000 г. лишь 41,4 тыс. иностранных и 0,5 млн. отечественных туристов. Немаловажную роль при этом играет неразвитая и достаточно капиталоемкая инфраструктура. Привлекательность инвестиций, в том числе частных, в инфраструктуру ООПТ зависит от их окупаемости за счет роста туристического обслуживания[3].

В целом экономическая оценка ООПТ занимает высокую позицию среди полученных в России экономических оценок ряда земельных ресурсов. Если оценить ООПТ с учетом упускаемых возможностей от альтернативного доходного использования этих территорий, то их ценность возрастет еще более. Однако, несмотря на высокую ценность ООПТ, их финансирование, по некоторым экспертным оценкам, отстает в России от минимально необходимого в 2-4 раза. Что касается ООПТ в развивающихся странах, то их финансирование, например, составляет около 30% необходимых потребностей.

Исходя из вышесказанного, для привлечения внимания и экономического обоснования мероприятий по сохранению биоразнообразия, следует признать целесообразность учета в структуре природоохранных затрат социальных результатов использования средств на сохранение биоразнообразия.

Выполненный анализ источников и механизмов финансирования можно резюмировать следующим образом:

1.      В период до 1999 г. доля реальных расходов на реализацию характерных программ сместилась от предусмотренных затрат федерального бюджета к внебюджетным источникам финансирования. Предусмотренные средства освоены на 10-32 %.

2.      Специфика реализации характерных программ неоднозначна в отношении наиболее весомого направления расходов – прочих текущих затрат – и наиболее значимого источника финансирования – внебюджетных средств, когда по отдельным программам превалировали средства либо ФЭФ, либо международных донорских организаций, либо предприятий.

3.      Предусмотренные в Федеральных целевых программах кредиты зарубежных и отечественных банков практически не осуществлены ввиду отсутствия полноценных гарантий их возврата и механизма погашения процентов по кредитам за счет целевых бюджетных средств.

4.      В 2000 г. наметилась положительная тенденция опережающего освоения предусмотренных по ФЦП объемов финансирования, обусловленная некоторым оздоровлением общей экономической ситуации в стране.

5.      Механизм многофункционального распределения средств из экологических фондов внес посильную лепту в сохранение биоразнообразия.

6.      Из-за отсутствия гарантий возврата заемных средств механизм предоставления займов на природоохранную деятельность ФЭФ не использовался.

7.      В финансировании сохранения биоразнообразия использовался принцип остаточного финансирования; слабо учитывались социальные результаты при ранжировании вложений средств по объектам охраны природы и при общем недостаточном финансировании.

8.      Повышение действенности финансирования сохранения биоразнообразия при поэтапном удовлетворении социальных потребностей общества связано как с ростом финансовых ресурсов доходов бюджетов всех уровней, так и с обоснованием и стимулированием рационального использования выделяемых средств.

 

2.4.2. Рекомендации по финансовым механизмам реализации программ
по сохранению биоразнообразия в России

 

Развитие финансовых механизмов сопряжено с разработкой обеспечивающих и стимулирующих мер, улучшающих финансовую эффективность сохранения биоразнообразия.

Постепенный переход от остаточного принципа финансирования к достаточному, непосредственно связан с экологизацией налогообложения в России. Суть фундаментальных предложений по кардинальной реформе налогообложения заключается в постепенном увеличении доли прямого природно-ресурсного налогообложения по отношению к существующей структуре налогов.

                          I.      Независимо от реализации фундаментальных предложений представляется целесообразным (в рамках существующей системы налогообложения как стартового условия налоговой реформы) расширение льгот на экологичные виды продукции и услуг с одновременной компенсацией соответствующих потерь бюджетных поступлений за счет введения косвенных налогов на одноименные экологически опасные изделия.

Это – так называемый принцип «фискальной нейтральности». Для реализации этого принципа необходимо разработать перечень поправочных коэффициентов к действующим и проектируемым налогам. Базой для такого перечня должна служить сертификация продукции и услуг по экологическому признаку.

Постепенный переход к преимущественно природно-ресурсному налогообложению должен осуществляться при учете в платежах за традиционные природные ресурсы рентных показателей, а не квазиренты (как это делается сейчас); в платежах за загрязнение окружающей природной среды – наносимого экономического ущерба от экологических нарушений (ЭУЭН), а не квазиущерба.

Использование в настоящее время платежей, построенных по квазипринципу, вполне объяснимо и связано с двумя обстоятельствами:

·        платежеспособностью природопользователей в современной экономической ситуации в России;

·        существующей системой налогообложения, в рамках которой нельзя существенно поднять платежи без повышения налогового бремени.

Изменение налоговой системы включает в себя следующие элементы:

1.      Последовательное замещение доходов бюджетов разных уровней, формируемых налогами на прибыль, налогами на доходы физических лиц, НДС, акцизами и т.п., доходами от налогообложения природных ресурсов.

2.      Осуществление мер по постепенной адаптации налогоплательщиков к новым условиям налогообложения путем развития налогового кредита и льгот для отдельных плательщиков природного налога.

3.      Осуществление налогообложения земельного отводаи других видов недвижимости с учетом перемещения центра тяжести налогообложения со зданий и сооружений на земельный отвод в составе недвижимости.

4.      Образование резервных фондов в вышестоящих бюджетах для обеспечения поддержки нижестоящих бюджетов на период перехода к новой системе налогообложения.

В первоначальный период реструктуризации налогообложения должен строго соблюдаться принципе «фискальной нейтральности», а в Налоговый кодекс должны быть внесены соответствующие изменения.

Выгоды, которая принесет реформа налогообложения, можно сформулировать следующим образом.

Реформа налогообложения:

·  способствует ресурсосбережению и охране окружающей природной среды;

·  способствует лучшей собираемости налогов, поскольку объект налогообложения (природный ресурс) невозможно скрыть;

·  способствует созданию реальных (а не «малообеспеченных») фондов поддержки сохранения биоразнообразия;

·  уравновешивает коммерческую и экологическую эффективность природопользования, поскольку увеличивает стимулирование ресурсосбережения всеми собственниками-налогоплательщиками;

·  создает необходимые предпосылки для совершенствования эколого-ориентированных национальных счетов, в особенности на микроэкономическом уровне.

                        II.      Целевые бюджетные средства на природоохранные мероприятия и рациональное использование природных ресурсов должны быть доведены, как минимум, до 2-4% ВВП. Это связано, в том числе и с тем, что расчетный экономический ущерб от экологических нарушений значительно больше и составляет от 3 до 15% ВВП [Рюмина Е.В., 2000], а доля средств на природоохранные мероприятия объясняется мировым опытом осуществления природоохранных программ.

Источниками целевого финансирования природоохранных мероприятий должны стать:

1.      Реформа налогообложения

2.      Получение государством как собственником природных ресурсов рентных доходов.

3.      Защищенные позиции в расходной части бюджета.

По расчетам [Львов Д.С., 1999] основной вклад в прирост ВВП вносит природно-ресурсная рента. Ныне же основной упор в системе налогообложения сделан на труд, а более точно – на фонд оплаты труда. В результате получается скрытое перераспределение значительной части реального дохода России в пользу промежуточных структур, небольшой группы финансовых олигархов и криминального бизнеса, а реальный доход России оказался сокращенным на две трети.

Сейчас доля земельных и иных природно-ресурсных квазирентных платежей составляет всего 2,4% в структуре доходов федерального бюджета [Государственный доклад, 2001]. Реальные природоохранные фонды формируются за счет таких платежей только на 30-40% от минимальной потребности в целевом финансировании [Моисеев Н.А., Шевчук А.В., 2001], не говоря уже о получении государством адекватных рентных доходов.

Указанные выше преобразования в структуре налогообложения могут существенно увеличить объем целевых средств в прямых и сопряженных затратах, идущих на сохранение биоразнообразия.

                         III.        Большим финансовым ресурсом для сохранения биоразнообразия может стать залог природных ресурсов, призванный привлечь внебюджетные отечественные и иностранные инвестиции в социально-экономическое развитие страны. Для этого необходима разработка приемлемых форм залога (возможно, на законодательном уровне) с учетом обязательной доли инвестиционных затрат на сохранение биоразнообразия и при закреплении в качестве федеральной собственности стратегических видов природных ресурсов, исключающем возможности их залога. И здесь, как нигде, важно использовать рентную оценку природных ресурсов для определения их реальной стоимости, чтобы не закладывать ресурсы за бесценок.

                       IV.      В результате хозяйственной деятельности образуется реальный ЭУЭН, который, помимо платежей за квазиущерб, служит внешними издержками для предприятия – «нарушителя», то есть проявляется где-то «за его воротами» и слабо сказывается на его коммерческой эффективности. Если удастся учесть в бухгалтерской отчетности платежи за полный нанесенный предприятием ущерб, то это будет означать решение одной из основных проблем экологической экономики – интернализации экстернальных издержек, то есть превращение внешних для предприятия издержек в издержки внутренние.

Аналогией внешних издержек может служить и полная рента (сверх платежей по квазиренте). Полная рента, значительная часть которой не попадает в государственный бюджет, реально образуется при использовании природных ресурсов. Отражение в бухгалтерском балансе полных платежей по ренте и ущербу будет способствовать стимулированию ресурсосбережения и внедрению действенных природоохранных технологий. А это, в свою очередь, будет стимулировать вложение собственных средств предприятий (как средств из внебюджетного источника) в природоохранную деятельность.

                         V.          В разделе 3.1. описан механизм многофункционального распределения средств Федерального экологического фонда. Его основные принципы целесообразно использовать при формировании фондов поддержки сохранения биоразнообразия за счет рентных платежей. Это позволит направлять рентные платежи не целиком на воспроизводство того ресурса, с которого государство присваивает ренту, а распределять их в зависимости от первоочередности задач сохранения биоразнообразия.

В США, например, накоплен опыт, когда часть рентных доходов от нефти идет на охрану земель и водных ресурсов. Государство, как собственник природных ресурсов, должно создавать за счет отчислений от доходов наиболее рентоносных ресурсов субфонды, из средств которых будут финансироваться мероприятия по сохранению биоразнообразия, и, в частности, ООПТ.

Целевые федеральные и региональные бюджетные фонды, образуемые за счет части рентных поступлений от использования одноименных ресурсов, должны дополняться субфондами многофункционального характера. Такое взаимодополняющее финансирование позволит внедрить механизм ранжирования ценности различных природных ресурсов и степени отклонения фактических затрат от социальных потребностей общества. Ценность ООПТ весьма высока, а их фактическое финансирование значительно отстает от требуемого уровня.

                          VI.       Перспективным и вполне реальным способом привлечения иностранных инвестиций в сохранение биоразнообразия является реализация рыночного механизма сокращения выбросов парниковых газов.

Существует прямое и компенсирующее снижение выбросов углекислого газа (УГ) в атмосферу.

Прямое снижение – это уменьшение выбросов УГ из источников их образования (в первую очередь, от энергетики).

Компенсирующее снижение – обусловлено поглотительной способностью УГ природными системами.

В рамках международных соглашений возможно перераспределение квот на выбросы УГ между странами в процессе согласованных действий по их снижению.

Прямое сокращение выбросов УГ дорогостоящее мероприятие.

Увеличение квоты на выброс УГ в одних странах за счет компенсирующего снижения выбросов в других называется углеродным кредитом.

Углеродный кредит связан с инвестициями одних стран в целенаправленное лесовосстановление в других странах. При этом вырабатываются согласованные решения по обоснованию выбора природных систем под этот кредит и исходной точки отсчета для оценки и верификации поглощения УГ[4].

Авторы отчета считают, что в пакет согласованных решений должен входить и набор мероприятий по обеспечению страховой защиты интересов собственника лесного фонда: с помощью механизма имущественного страхования и страхования гражданской ответственности источников повышенной опасности за причинение убытков лесному фонду.

Кроме того, страховой защитой должны быть обеспечены реципиенты, которые могут пострадать при нарушении установленных норм выбросов парниковых газов, поступивших в атмосферу из источников, расположенных как на российской, так и сопредельных территориях.

Страховой механизм защиты реципиентов от воздействия парниковыхгазов обеспечивает соблюдение баланса допустимых глобальных воздействий.

В декабре 1997 г. в Киото был подписан Протокол к Конвенции[5], установивший количественные обязательства по снижению выбросов парниковых газов для стран ОЭСР и большинства стран с переходной экономикой на период 2008-2012 гг. Для каждой страны установлен ежегодный допустимый объем выбросов, рассчитанный как процент от уровня выбросов на ее территории в 1990 г. Процент сокращения выбросов установлен дифференцированно по отношению к уровню экономического развития страны. С подписанием Киотского протокола страны получают квоты на выбросы, которыми они распоряжаются по собственному усмотрению. Они могут использовать их для покрытия собственных выбросов, а могут продавать или покупать их. Главное в этом процессе – соблюдение баланса:

 

квота страны

 

Для России, имеющей 100%-ю квоту от уровня 1990г., коэффициент сокращения выбросов равен 1, а для США, обязавшихся сократить выбросы[6] на 7%, этот коэффициент, например, составляет 0,93.

До вступления в действие Киотского протокола еще 6 лет, но уже сейчас объем учтенных форвардных контрактов по торговле квотами превысил $100 млн., а по оценкам специалистов реально их заключено более чем на $ 300 млн.

Помимо форвардных контрактов имеются примеры и реальных сделок. Так, фонду Ноэль Кэмпф (Боливия) в рамках соглашения о сохранении биоразнообразия удалось оформить договоренность с консорциумом частных энергопроизводителей США о вложении $10 млн. в поддержание рационального лесопользования в тропиках. Эти меры позволят удержать за счет поглотительной способности тропических лесов до 15 млн. т. углерода [К финансовой стабильности, 1999].

В перспективе рынок квот, предусматривающий, в том числе, лесовосстановление, должен быть расширен по спектру компенсационных действий на тундровые, болотные и степные регионы, которые связывают во многих случаях существенно больше углерода, чем леса.

Россия является крупнейшим потенциальным продавцом квот на выбросы УГ в мире. В России имеется потенциал сокращения эмиссии СО2 на 2,4 млрд. т за счет форвардной торговли до вступления в действие (2008 г.) Киотского протокола [Сафонов Г.В., 2001].

Учитывая обязательства России, взятые на себя в соответствии с Киотским протоколом, необходимо сформировать систему стимулов для сокращения выбросов УГ внутри страны за счет повышения энергосбережения, мер по устойчивому ведению лесного хозяйства и т.д.

Для обеспечения торговли квотами на выброс УГ следует начать формирование институциональной инфраструктуры, облегчающей инвесторам осуществление «климатических» проектов в России. Начальные разработки в этом направлении сделаны в [Gusev A.A., Korobova N.L., 1997].

                         VII.      Доходы от торговли генетическими ресурсами могут стать одним из источников бюджетного финансирования сохранения и воспроизводства биологических ресурсов.

Рынок генетических ресурсов стран-участниц КБР основан на реализации ст.15,16 КБР о доступе к генетическим ресурсам и компенсации странам, регионам и конкретным территориям за пользование генетическими ресурсами (штаммы микроорганизмов, в том числе промышленных, лекарственное сырье растительного и животного происхождения, селекционные ресурсы, материалы криобанков и пр.)

По оценкам некоторых экспертов такая торговля может принести России, при обоснованной регистрации сделок и нормативно-правовом контроле, годовой доход в сотни миллионов долларов. При этом на некоторые генетические ресурсы, не имеющие мировых аналогов или занимающие основные сегменты на мировом рынке, государство вправе устанавливать монопольные цены.

                             VIII.      В некоторых постсоциалистических и развивающихся странах, например, в Польше и Колумбии, используется механизм «обмена долгов на природу». Польша, в частности, покрывает за счет вложения своих средств в охрану природы 10% долга Финляндии и 1% долга Франции. Предпочтительным направлением реализации такого механизма являются те отрасли хозяйства и регионы, откуда возможны неблагоприятные экологические воздействия на соседей и глобальные воздействия.

Россия пока в таком механизме не участвует. Хотя он мог бы способствовать финансовой поддержке региональных программ по сохранению живой природы, перепрофилированию предприятий, наносящих ущерб уникальным природным объектам и т.д.

Заметим, что, по сути своей, средства от такого обмена являются бюджетными, так как финансирование природоохранной деятельности осуществляется из статей бюджета, предназначенных для выполнения долговых обязательств перед другими странами. Чтобы механизм «обмена долгов на природу» заработал, необходим долгий и непростой переговорный процесс между странами–должниками и странами-кредиторами.

                           IX.      Повышению действенности рыночных механизмов и предотвращению социально нежелательных последствий «свободной игры» рыночных сил способствует активно развивающееся направление обеспечения экологической безопасности за счет внебюджетного источника финансирования – экологическое страхование. Научно-практические аспекты экологического страхования изложены в [Моткин Г.А., 1996].

В России, в отличие от ряда западных стран с довольно консервативной законотворческой деятельностью, есть реальная возможность создать целостную юридическую базу развития экологического страхования, приняв Федеральный закон «Об экологическом страховании» с отражением в нем направления обязательной доли страховых средств на финансирование превентивных мероприятий по сохранению биоразнообразия.

Такое финансирование может осуществляться и путем отчисления части страховой премии страховыми компаниями на предупредительные мероприятия (из фонда превентивных мероприятий страховщика), и за счет прибыли от операций страхования экологических рисков, и путем инвестирования средств в установленном порядке в развитие малоотходной (безотходной)  технологии и оборудования, не только у страхователя, но и в любое другое предприятие.

Сохранение биоразнообразия предполагает развитие экологического страхования, снижающего риск загрязнения окружающей природной среды и воздействия ее на биоразнообразие. Достигается это посредством страхования ответственности природопользователей и источников повышенной опасности за причинение убытков природным объектам (в разделе 1.2.2. уже говорилось, что в последующих отчетах (в соответствии с техническим заданием) будет предложен механизм и схема развития экологического страхования в поддержке сохранения биоразнообразия в России).

                         X.          Одним из источников финансирования является создание бюджетного приватизационного экологического фонда.

Обоснованием его создания служит изменение порядка приватизации (в том числе вторичной, третичной и т.д.), направленного на обязательный учет экологического фактора. Предпочтение должны получать те инвесторы, которые при прохождении приватизационного конкурса обязуются обеспечить скорейшее экологическое оздоровление приватизируемых предприятий. При этом должны быть обеспечены гарантии и разработан порядок возвращения новым владельцам части затраченных ими на выкуп предприятия средств, при условии направления возвращаемых средств исключительно на финансирование природоохранных нужд.

Часть затраченных инвестором средств вносится в бюджет и из них создается приватизационный экологический фонд, в котором аккумулируются средства, впоследствии возвращаемые инвесторам для финансирования мероприятий по обеспечению сохранения биоразнообразия. Этот фонд формируется не только за счет выкупных средств инвестора, но и за счет отчислений на амортизацию природоохранных объектов, и за счет прибыли, реинвестируемой приватизированным предприятием в природоохранные мероприятия.

Приватизационный экологический фонд, создаваемый в структуре Фонда поддержки сохранения биоразнообразия, особенно важен в процессе приватизации объектов, находящихся вблизи ООПТ.

                        XI.         На улучшение финансовой эффективности поддержки сохранения биоразнообразия направлена разработка обеспечивающих и стимулирующих мер, среди которых можно отметить следующие.

Среди обеспечивающих мер можно выделить следующие:

·  Основополагающей обеспечивающей мерой является совершенствование методов и методик определения рентных экономических оценок природных ресурсов (ЭОПР) и оценок ЭУЭН. разработка их крайне важна для осуществления действенной реструктуризации налогообложения. Поскольку Россия – ресурсная держава, рациональное использование природных ресурсов и получение государством-собственником природных ресурсов адекватных рентных доходов, будет способствовать как общему экономическому оздоровлению страны, так и оздоровлению секторов народного хозяйства.

·  Разработка на законодательном уровне приемлемых форм залога природных ресурсов для привлечения отечественных и зарубежных инвестиций в сохранение биоразнообразия.

·  Повышение гарантированности возврата целевых кредитов отечественных и зарубежных банков вследствие оздоровления экономики во всех звеньях экономической системы страны и повышения их финансовой устойчивости.

·  Повышение гарантированности возврата заемных средств, например, зарубежным траст-фондам, вследствие улучшения экономического положения в природоэксплуатирующих отраслях и повышения их финансовой устойчивости.

·  Разработка институциональной поддержки углеродного кредита (специализированные оргструктуры, законодательные и нормативные акты и т.п.), устойчивого ведения лесного хозяйства, энергосбережения и т.д. с целью облегчения инвесторам осуществления «климатических» проектов в России.

·  Совершенствование регистрации сделок и нормативно-правового контроля при торговле генетическими ресурсами.

·  Активизация переговорных процессов для реализации механизма «обмена долгов на природу».

·  Доработка и принятие проекта Федерального закона «Об экологическом страховании», с отражением в нем нормативной доли страховых премий, направляемых на финансирование превентивных мероприятий по сохранению биоразнообразия, а также разработка соответствующих нормативных актов в субъектах Федерации.

·  Страхование особо ценных биологических объектов в целях принятия превентивных мер по снижению вероятности уничтожения их при авариях на находящихся вблизи предприятиях, контроля за осуществлением предприятиями мер по обеспечению экологической безопасности и компенсации убытков в случае порчи ресурсов или причинения им вреда.

·  Изменение порядка приватизации на основе учета экологического фактора.

·  Сертификация продукции и услуг по экологическому признаку при предоставлении налоговых льгот на экологичные виды продукции и услуг.

·  Установление платежей в возмещение вреда, причиненного биологическим ресурсам и природным объектам вследствие нарушения природоохранительного законодательства.

·  Определение компенсационных платежей в возмещение вреда, причиняемого биологическим ресурсам и объектам разрешенной деятельностью.

·  Проведение обязательной стоимостной оценки ущерба, который может возникнуть в результате осуществления тех или иных видов деятельности (на стадии экологической экспертизы и ОВОС), а также принятие решения о начале хозяйственной деятельности только после определения размера обязательных компенсационных платежей в возмещение возможного причиняемого экологического вреда.

·  Совершенствование подготовки инвестиционных проектов на основе модернизации расчета одного из ключевых параметров – чистого дисконтированного дохода, отражающего рентные ЭОПР и ЭУЭН. Расчет чистого дисконтированного дохода в оценке инвестиционных проектов позволит выбрать приемлемый вариант проекта по эколого-экономичному критерию с учетом социальных последствий его долговременного жизненного цикла. При реструктуризации налогообложения в расчете чистого дисконтированного дохода должны быть отражены полные рентные и «ущербные» платежи.

К стимулирующим мерам можно отнести:

·        Основополагающей стимулирующей мерой является экологизация налогообложения, которая должна позволить государству получать адекватные рентные доходы.

·        Интернализация экстернальных издержек, являющаяся побудительным стимулом вложения собственных средств предприятий в природоохранную и ресурсосберегающую деятельность.

·        Механизм многофункционального распределения средств из экологических фондов и субфондов.

·        Механизм формирования целевых бюджетных средств для погашения процентов по кредитам в сохранение биоразнообразия.

·        Механизм ранжирования ценности различных природных ресурсов (на основе ЭОПР) и степени отклонения фактических затрат от социальных потребностей общества.

·        Разработка мер по снижению выбросов углекислого газа в источниках их образования в России с целью позитивного влияния на мировой «углеродный» рынок для страны.

·        Установление монопольных цен на соответствующие генетические ресурсы для получения государством адекватных доходов на мировом рынке этих ресурсов.

·        Предоставление льгот на экологические виды продукции и услуг в переходной системе налогообложения.

·        Развитие рынков экологических услуг, продукции, технологий и оборудования посредством интернализации экстернальных издержек, налоговых льгот на экологичные виды продукции, запрета на импорт неэкологичных товаров и т.п. Цель таких рынков – вывод из конкурентной среды неэкологичных товаров и услуг.

·        Осуществление мер по постепенной адаптации налогоплательщиков к экологизации налогообложения путем предоставления налогового кредита и льгот для отдельных плательщиков налога.

·        Использование принципа «фискальной нейтральности» как при введении налоговых льгот на экологичные виды продукции и услуг на «старте» налоговой реформы, так и при фундаментальной экологизации налогообложения.

                         XII.      Источники финансирования сохранения биоразнообразия подразделяются на бюджетные и внебюджетные.

Бюджетные источники:

1.      Средства федерального, региональных и местных бюджетов прямого и сопряженного действия, включая  субфонды и исключая специфические доходы. Это – наиболее весомые источники финансирования при осуществлении механизма экологизации налогообложения.

В число специфических источников средств входят следующие:

-         доходы от залога природных ресурсов;

-         доходы от приватизации с учетом ЭОПР в составе совокупного имущества хозяйственных объектов и экологического фактора;

-         доходы от продажи лицензий на природопользование и тому подобных услуг;

-         средства от реализации механизма «обмена долгов на природу»;

-         доходы от торговли генетическими ресурсами;

-         средства государственных учреждений на научные исследования и подготовку кадров на базе ООПТ;

-         доходы от продажи (в пределах национальных экспортных квот) товаров из фондов ресурсов биоразнообразия (шкура рыси, струя кабарги и т.п.).

Внебюджетные источники следующие:

-         кредиты отечественные и зарубежных банков;

-         собственные средства предприятий;

-         территориальные экологические фонды, являющиеся самостоятельными юридическими лицами;

-         территориальные экологические фонды, находящиеся в ведении администраций субъектов Федерации;

-         межрегиональные и региональные фонды поддержки сохранения биоразнообразия;

-         доходы от разрешенной хозяйственной деятельности (сельскохозяйственное производство в национальных парках, получение грязевых таблеток в лечебно-оздоровительных местностях и курортах и т.п.), коммерческих услуг (туризм, охота и т.п.) и вложений частного капитала в инфраструктуру, например, национальных парков (гостиницы и т.п.);

-         средства из фондов экологической и ресурсосберегающей направленности международных сообществ. По некоторым данным доля иностранных источников в осуществлении природоохранных программ в России в 1997 году составила $ 275 млн. Это – немаловажный «довесок» в финансирование природоохранной деятельности;

-         средства страховых компаний;

-         многоцелевые предпринимательские затраты отечественных и зарубежных инвесторов, определенная часть которых сопряжена с рациональным использованием природных ресурсов и охраной окружающей природной среды на основе использования в инвестиционных проектах модернизированного параметра (чистого дисконтированного дохода) с учетом ЭОПР и ЭУЭН.

                         XIII.          У различных инвесторов существуют собственные мотивации вложения средств в сохранения биоразнообразия.

Для государства особое значение имеет социальный возврат затраченных средств в виде достижения требуемого экологического результата.

Частные компании, в первую очередь, заинтересованы в получении экономической выгоды от вложения капитала. Такая выгода может определяться утилизацией вредных отходов с получением полезной продукции, вложением средств иностранных компаний в лесовосстановление под углеродный кредит, когда прямое сокращение выбросов углекислого газа для этих компаний обходится дороже эквивалентного по экологическому эффекту лесовосстановления и т.д. Однако частный капитал должен учитывать жесткие экологические требования к производственному процессу, установленные российским законодательством, выполнение которых выливается в немалые природоохранные затраты.

Интересы международных фондов при поддержке 48 ООПТ России, имеющих признанное мировое значение, связаны с необходимостью компенсации предприятиям затрат, определяемыми размерами упущенной выгоды, вызванной ограничениями хозяйственного и социального развития.

Таким образом, финансовые механизмы сохранения биоразнообразия в условиях перехода от остаточного к достаточному принципу финансирования представляют собой совокупность взаимодополняющих обеспечивающих и стимулирующих мер по финансированию биоразнообразия в сочетании с обоснованием, структуризацией и мотивационными особенностями его источников.


(назад)