РАЗДЕЛ 1. Экономические аспекты сохранения биоразнообразия на национальном и глобальном уровнях

 

Глава 1.2. Основные направления сохранения биоразнообразия

Для смягчения воздействия перечисленных причин и проведения эффективной политики сохранения биоразнообразия необходимо понимать уровень и соподчиненность проводимых мероприятий, масштаб и границы их воздействия. Здесь можно выделить две группы мероприятий: макроэкономические меры и мероприятия, имеющие собственно экологическую направленность (целевые экологические мероприятия). К первой группе относятся меры, которые проводятся на макроуровне в рамках всей экономики или на уровне секторов/комплексов (структурная перестройка экономики; финансово-кредитная политика; институциональные преобразования; реформы цен и программы налогообложения или субсидий; создание условий для инвестиций и т.д.). Эти меры могут не иметь в явном виде экологических целей. Тем не менее, все эти мероприятия, механизмы и реформы неизбежно в той или иной степени сказываются на водно-болотных угодьях.

Ко второй группе мероприятий относятся  меры, имеющие выраженную экологическую ориентацию: "экологические" налоги, различного рода платежи и штрафы за загрязнение окружающей среды; финансирование природоохранных мероприятий; формирование различных экологических фондов; принятие природоохранных стандартов и  нормативов; реализация федеральных, региональных или отраслевых экологических программ и т.д. В отличие от первой макроэкономической группы мероприятий во второй группе находятся  меры с четкой экологической направленностью и ожидаемым экологическим эффектом. И здесь следует  подчеркнуть, что данные меры носят в большинстве случаев вспомогательный/компенсирующий и локальный характер по отношению к макроэкономическим мероприятиям. В случае появления негативных экологических эффектов от проведения "большой" экономической политики, государство вынуждено реализовывать дополнительные экологические программы или мероприятия для стабилизации ухудшившейся экологической ситуации.

В современной экономике для лиц, принимающих решения, очевидна приоритетность собственно макроэкономических мероприятий, которые определяют экономическое развитие, темпы экономического роста, благосостояние населения. При этом экологические последствия  проводимой макроэкономической политики или вообще не принимаются во внимание, или им придается минимальное значение. Таким образом, в идеале проведение макроэкономических мероприятий должно давать экологический эффект (или быть,  по крайней мере, экологически нейтральным).

В этих условиях очевидно, что пока макроэкономическая политика в стране способствует формированию природоэксплуатирующего антиустойчивого типа развития эффективность целевых эколого-экономических мероприятий по сохранению биоразнообразия будет невысока. Большие штрафы за негативное экологическое воздействие на биоразнообразие, платежи за использование природных ресурсов, создание специальных экологических программ и фондов по сохранению живой природы и пр. не смогут эффективно противостоять макроэкономическим тенденциям, способствующим развитию природоэксплуатирующих отраслей. Пока значительная часть валового внутреннего продукта, налогов, экспортной выручки зависят от эксплуатации природных ресурсов государство в явном или в неявном виде будет продолжать поддерживать природоэксплуатирующие сектора, создавать здесь благоприятный инвестиционный климат. Этот сложившийся тип экологической политики является борьбой с последствиями техногенного экономического развития, а не с непосредственными причинами экологической деградации.

В связи с этим для России в рамках всей экономики, на макроуровне можно выделить следующие важные направления эколого-экономических преобразований, способствующих сохранению биоразнообразия:

·        экологосбалансированная реструктуризация экономики;

·        адекватный учет ценности природы в экономических показателях, при принятии экономических решений, экономическая оценка природных ресурсов и природных услуг;

·        изменение системы субсидий в направлении поддержки экологосбалансированного развития, отмена прямых и скрытых субсидий в природоэксплуатирующие сектора и виды деятельности;

·        реформирование налоговой системы с резким увеличением удельного веса "природных" налогов при сохранении общей фискальной нейтральности;

·        изменение инвестиционного климата в направлении экологосбалансированных приоритетов;

·        четкое определение и реформа прав собственности на природные ресурсы;

·        создание экологонепротиворечивых систем налогов, кредитов, субсидий, торговых тарифов и пошлин;

·        изменение экспортной политики в направлении сокращения удельного веса в экспорте первичных природных ресурсов при увеличении удельного веса высокотехнологичной наукоемкой продукции и т.д.

Экологической альтернативой на макроуровне формирующемуся "антиустойчивому" типу развития явилась бы структурная перестройка с увеличением удельного веса высокотехнологичных и наукоемких отраслей и видов деятельности.

В энергетическом секторе необходима реализация принятой, но не действующей Программы энергосбережения, что позволило бы получать дополнительную энергию (в том числе и для экспорта) за счет ее экономии; увеличение налогов и платежей на добычу первичных энергоресурсов и стимулирование с помощью цен, налогов, субсидий экономию энергии в производстве и в бытовой сфере, изъятие в пользу общества огромной природной ренты и т.д. Аналогичная политика должна проводиться в сельском и лесном хозяйствах. В этих секторах макроэкономическая политика должна способствовать стабилизации объемов использования природных ресурсов при увеличении конечных результатов в виде выхода продукции. В сельском хозяйстве это достигается на основе улучшения использования земель, стабилизации / уменьшении обрабатываемых площадей, сохранения сельскохозяйственной продукции путем предотвращения ее потерь и комплексной переработки, что позволяет увеличить ее конечный выход. В лесном хозяйстве углубление переработки древесины, ее комплексное использование позволило бы уменьшить территории вырубок.

В целом в России только структурно-технологическая рационализация экономики может позволить высвободить 30-50% используемых сейчас неэффективно природных ресурсов при увеличении конечных результатов, существенно снизить уровень загрязнения. В стране наблюдается гигантское структурное перепотребление природных ресурсов, что создает мнимые дефициты в энергетике, сельском и лесном хозяйствах. Можно значительно уменьшить добычу и площади разработок полезных ископаемых, территории интенсивно обрабатываемых сельскохозяйственных угодий, вырубку леса и т.д. за счет улучшения использования и углубления переработки природных и сырьевых ресурсов и при этом значительно повысить уровень благосостояния населения. Так, в соответствии с Энергетической программой России (1997) на основе распространения достаточно простых энергосберегающих технологий в промышленности, коммунально-жилищном секторе и пр. можно сберечь 40-50% потребляемой сейчас энергии.

Таким образом, эколого-сбалансированные макроэкономическая и секторальная политики значительно бы уменьшили негативное воздействие на биоразнообразие, способствовали бы его сохранению и сократили бы потребность в проведении целевых эколого-экономических мероприятий в этой области.

Для сохранения биоразнообразия наиболее распространенными являются две группы мероприятий:

прямое регулирование, связанное с воздействием государства: формирование соответствующей нормативно-правовой среды, административно-контрольные меры, прямое регламентирование, а также создание институциональных структур (организации, ведомства и пр.), ответствен­ных за сохранение биоразнообразия и координацию своей деятельнос­ти с другими ведомствами (экономики, сельского и лесного хозяйс­тва и т.д.);

экономическое стимулирование, связанное с развитием рыноч­ных механизмов для сохранения биоразнообразия и его устойчивого использования.

Мероприятия по прямому регулированию сохранения биоразнообра­зия разработаны и используются в мире достаточно широко. Вторая группа мер, связанная с рыночными механизмами, только зарождается.

Для России сохранение видового и генетического разнообразия дикой фауны и флоры, редких и исчезающих видов животных и растений является приоритетным направлением. Для этого созданы право­вые предпосылки: законы "О животном мире" (1995), "Об особо охра­няемых природных территориях" (1995), "Об охране окружающей при­родной среды" (1991) и другие. Редкие и находящиеся под угрозой исчезновения виды для усиления их охраны заносятся в Красную кни­гу Российской Федерации.

С прямым регулированием связана система разнообразных штрафов, налогов, административных и уголовных санкций, которые обычно закреплены в правовых документах.

Экономические мероприятия могут стимулировать сохранение биоразнообразия как прямо, так и косвенно. Прямое стимулирование может осуществляться в виде предоставления наличных денег (например, субсидии на лесовосстановление на местном уровне, гранды на создание охраняемых территорий, на исследования - на национальном уровне, от международных  фондов) или в неденежном выражении (передача оборудования, технологий, лесные концессии и т.д.). Косвенное стимулирование  может реализовываться в виде компенсации за ущерб от диких животных, дотаций (государственных субсидий) на  интенсивное ведение сельского хозяйства, снижение (конверсия) международного долга ("долги в обмен на природу") при проведении в стране экологической  деятельности, предоставления услуг (экологическое образование, техническая помощь, организация местного строительства, предоставление доступа к международным базам данных) и др.

Особое значение имеет стимулирование местного населения, так как браконьерство, охота, уничтожение и контра­бандная продажа редких видов является одной из главных причин уменьшения биоразнообразия, что во многом объясняется мизерностью локальных выгод от сохранения биологических ресурсов. При консервации биоразнообразия местное население принимает на себя внешние (экстернальные) издержки его сохранения, в то время как остальная часть населения страны или мира получает выгоды. Прямое и косвенное стимулирование смягчает ожидаемые негативные последствия от консервации биоразнообразия для местных жителей и дает им компенсацию за потенциальные потери. Для роста локальных выгод большое значение может иметь развитие экологического туризма, специальных видов рекреации и т.д., что создает дополнительные стимулы, рабочие места, доходы у местного населения.

Стимулирование эффективно, когда оно поощряет деятельность по сохранению биоразнообразия при меньших экономических издержках по сравнению с получаемыми выгодами, т.е. оно должно быть эффективным с точки зрения затрат и получаемого эффекта (соотношение "затраты-выгоды"). Важно, чтобы стимулирование на местном уровне поддерживалось соответствующей  политикой на национальном и международном уровнях, включая обеспечение дополнительных стимулов.

Значительную часть экономических мероприятий, имеющих целевую направленность на сохранение биоразнообразия, можно реализовать в рамках совершенствования формирующегося в России экономического механизма природопользования. Среди его основных компонентов:

- налоги/платежи за загрязнение окружающей среды;

- экономическое стимулирование на основе налоговой и финансово-кредитной политики;

- фонды, в числе направлений деятельности которых имеются и экологические задачи;

- экологические программы;

- экологическое страхование.

Рассмотрим более подробно перечисленные мероприятия. Налоги/платежи за загрязнение окружающей среды должны стимулировать сохранение биоразнообразия. Для этого в перечне загрязняющих веществ, учитываемых при расчете платы, необходимо идентифицировать те, которые оказывают наибольшее негативное воздействие на биоразнообразие. Базовые нормативы платы за загрязнение окружающей среды по выявленным веществам должны быть повышены для компенсации потенциального ущерба живой природе. Целесообразно также ввести дополнительные платежи за использование продуктов или проведение мероприятий, уменьшающих биоразнообразие. Одним из таких платежей может быть плата за применение пестицидов в сельском хозяйстве.

Важным элементом экономического стимулирования сохранения биоразнообразия является налоговая и финансово-кредитная политика. Здесь можно использовать следующие подходы:

- налоговые льготы на осуществление мероприятий по сохранению биоразнообразия;

- освобождение от налогов средств, направляемых на сохранение биоразнообразия;

- введение специальных налогов (экологические налоги, акцизы) на продукцию производств, негативно воздействующих на биоразнообразие;

- применение субсидий, дотаций, льготных кредитов и пр. для мероприятий по сохранению биоразнообразия;

- использование ускоренной амортизации основных производственных фондов, применяемых для проведения мероприятий по сохранению биоразнообразия;

- выделение специальных субсидий, грантов местными и фе­деральными властями, а также международными организациями;

- дота­ции на интенсификацию ведения сельского хозяйства, препятствующую расширению аграрных площадей;

- компенсации за ущерб от диких жи­вотных и др.

Важна для сохранения биоразнообразия реализация целевых экологических программ. Подобного рода программы разрабатываются в масштабах всей страны и для регионов. Они могут быть, как непосредственно направлены на сохранение живой природы, так и косвенно. Среди федеральных целевых программ можно выделить следующие, наиболее тесно связанные с сохранением биоразнообразия:

·        "Государственная поддержка государственных природных заповедников и национальных парков на период до 2000 года";

·        "Сохранение амурского тигра" (1998-2003 гг.);

·        "Обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов бассейна озера Байкал" (1995-2000 гг.);

·        "Леса России" (1997-2000 гг.) и другие программы.

Экологическое страхованиеска нанесения ущерба биоразнообразию позволяет внести вклад в решение двух задач: компенсировать значительную часть причиненного реципиентам вреда, вызванного негативным экологическим воздействием, и создать дополнительный источник финансирования сохранения биоразнообразия. Для России проблема экологического страхования особенно актуальна в силу огромного ущерба для окружающей среды, потерь биоразнообразия, что вызывается многочисленными авариями, изношенностью оборудования, природоемкими технологиями. Механизм экологического страхования может быть использован особо охраняемыми природными территориями. Основываясь на эффекте рассредоточения риска во времени и пространстве, экологическое страхование позволяет при относительно небольшой величине страховых платежей для страхователя переложить гарантию возмещения убытков третьим лицам (например, ООПТ) на страховщика, причем возмещаемый ущерб может многократно превосходить платежи страхователя. Аккумулируя средства страхователей, страховая структура имеет возможность вкладывать их в деятельность по сохранению биоразнообразия.

Более подробно целевые мероприятия по охране живой природы в России и мире рассматриваются в разделе 2, посвященному экономическим механизмам сохранения биоразнообразия.


(назад)